Nguyên tắc của xây dựng chính sách là phải xác định chính xác vấn đề mà chính sách ấy cần giải quyết. Nếu việc thẩm định, chấp thuận chủ trương đầu tư quá phức tạp thì cần đơn giản hóa thủ tục, không phải bãi bỏ thủ tục này.
Nghị quyết 66 của Bộ Chính trị về đổi mới xây dựng và thi hành pháp luật đã xác định nhiệm vụ đột phá thể chế, pháp luật để đất nước tiến bước vào kỷ nguyên vươn mình. Việc triển khai thực hiện Nghị quyết này chắc chắn sẽ có tác động tích cực đến môi trường pháp lý đầu tư tại Việt Nam, đặc biệt là khung pháp lý cho các dự án bất động sản – vốn đang vô cùng phức tạp, chồng chéo.
Bản chất của thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư
Gần đây, một số chuyên gia có ý kiến về việc cần bỏ thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư đối với các dự án đầu tư kinh doanh để đơn giản hóa thủ tục, rút ngắn thời gian cho doanh nghiệp. Là người hoạt động trong lĩnh vực tư vấn cho các dự án đầu tư và đã thực hiện thủ tục pháp lý cho một số dự án bất động sản trên địa bàn cả nước, tôi rất mong chờ các thủ tục hành chính về quy hoạch, đất đai, đầu tư… sẽ được giảm thiểu. Tuy nhiên, thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư vẫn cần thiết phải duy trì không chỉ để phục vụ công tác quản lý mà còn để bảo vệ quyền, lợi ích của chính nhà đầu tư.
Vậy đâu là bản chất, ý nghĩa của thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư? Luật Đầu tư giải thích đây là việc “cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp thuận về mục tiêu, địa điểm, quy mô, tiến độ, thời hạn thực hiện dự án; nhà đầu tư hoặc hình thức lựa chọn nhà đầu tư và các cơ chế, chính sách đặc biệt (nếu có) để thực hiện dự án đầu tư”. Có thể hiểu nôm na rằng chấp thuận chủ trương đầu tư là việc cơ quan nhà nước đồng ý cho phép một dự án được phép triển khai tại một địa điểm xác định, trong một khoảng thời gian nhất định, với quy mô cụ thể nhằm giải quyết các mục tiêu cụ thể.
Ví dụ, thông qua thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư, Nhà nước sẽ cho phép một dự án khu đô thị sẽ được chấp thuận triển khai tại địa điểm nào, trong khoảng thời gian bao lâu, nhằm tạo ra những giá trị gì cho Nhà nước, nhà đầu tư và xã hội (số lượng sản phẩm nhà ở, các công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, tiện ích…)
Để một dự án đầu tư được chấp thuận hay không, cơ quan nhà nước vào việc đánh giá dự án ấy có phù hợp với hệ thống các quy hoạch. Đặc thù của hoạt động quản lý ở nước ta là phải tuân theo các quy hoạch của Nhà nước với quan điểm “quy hoạch phải đi trước một bước”, “quy hoạch dẫn dắt sự phát triển”, tránh phát triển tự phát sẽ gây lãng phí nguồn lực (Văn kiện đại hội Đảng lần thứ 13 nhấn mạnh: “Nhà nước quản lý nền kinh tế bằng luật pháp, cơ chế, chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch…)
Công cụ quy hoạch được áp dụng trong hầu khắp các lĩnh vực của đời sống xã hội mà là phương thức để các cơ quan nhà nước thực hiện quản lý, bao gồm quy hoạch trong lĩnh vực xây dựng, đất đai, sử dụng tài nguyên, khoáng sản, lâm nghiệp, kết cấu hạ tầng (giao thông đường bộ, đường thủy nội địa, đường sắt, hàng không, cảng biển)…
Như vậy, để chấp thuận hay không chấp thuận cho một dự án được triển khai, các cơ quan nhà nước cần rà soát để đánh giá sự phù hợp của dự án với quy hoạch của ngành, lĩnh vực mình quản lý. Nếu coi dự án đầu tư là một con voi được cấu thành từ các bộ phận đầu, chân, đuôi, tai… – là các lĩnh vực riêng lẻ mà Nhà nước quản lý (gồm quy hoạch, đất đai, đầu tư, bất động sản, bảo vệ môi trường…) thì thủ tục thẩm định để chấp thuận chủ trương đầu tư đóng vai trò là bước đánh giá, tổng rà soát cuối cùng để dự án được triển khai mà nếu thiếu nó thì rất có thể sẽ rơi vào trạng thái có các bộ phận đầu, chân, đuôi, tai… nhưng không thể ráp thành con voi hoàn chỉnh.
Bỏ chấp thuận chủ trương đầu tư, điều gì sẽ xảy ra?
Trên thực tế, thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư hiện nay, mặc dù đã khống chế thời gian tối đa trong luật, nhưng thường bị kéo dài và được coi là một “điểm nghẽn” của nền kinh tế. Nhưng nếu đi theo hướng cắt giảm “điểm nghẽn” phình thêm những điểm nghẽn mới.
Lý do là bởi quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư là cơ sở để xác lập dự án, qua đó xác định rõ ràng các thông tin: quy mô, mục tiêu dự án, thời hạn thực hiện dự án, tiến độ thực hiện, quyền – nghĩa vụ của các bên (Nhà nước, nhà đầu tư) với nhau, xác định các ưu đãi đầu tư mà nhà đầu tư sẽ được hưởng (gồm ưu đãi về miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất và các khoản thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế xuất nhập khẩu)…
Nếu không có quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư thì những nội dung trên sẽ rất khó xác định một cách minh bạch. Và sự kém minh bạch trong mối quan hệ giữa Nhà nước và doanh nghiệp thì chủ thể chịu thiệt hại, bị “o ép” nhất chính là các nhà đầu tư.
Ví dụ, với một dự án khu du lịch nghỉ dưỡng, nếu không xác định rõ thời hạn hoạt động của dự án, nhà đầu tư sẽ không biết chính xác mình được thực hiện hoạt động kinh doanh trong bao lâu để có chiến lược phù hợp, đồng thời luôn phải nơm nớp lo âu về việc dự án bị chấm dứt hoạt động để giao cho một nhà đầu tư khác.
Nếu không xác định rõ ràng ngay từ đầu quyền – nghĩa vụ của các bên thì quá trình thực hiện rất có thể sẽ phát sinh bất cập, tranh cãi (điển hình là việc nhà đầu tư cho rằng mình xứng đáng được hưởng cơ chế ưu đãi này nhưng cơ quan nhà nước không đồng ý). Với những vướng mắc dạng này, trên thực tế cơ quan nhà nước sẽ yêu cầu dừng thực hiện thủ tục để đi hỏi các cơ quan quản lý, như hiện tượng suốt mấy năm qua.
Chẳng hạn, nếu không thực hiện chấp thuận chủ trương đầu tư thì đến bước giao đất, cơ quan nhà nước rà soát thấy 9/10 loại quy hoạch đã phù hợp nhưng còn 01 quy hoạch không phù hợp. Trường hợp này dự án hoặc là sẽ phải chấm dứt hoạt động, hoặc phải dừng lại để điều chỉnh quy hoạch cho phù hợp. Chủ thể chịu thiệt hại nhiều nhất trường hợp này chính là doanh nghiệp.
Ngoài ra, hiện nay vẫn còn hiện tượng “tư duy nhiệm kỳ”, khiến nhà đầu tư có thể bị gây khó dễ sau khi cơ quan nhà nước có sự chuyển giao lãnh đạo nhiệm kỳ mới. Trường hợp này, việc nắm giữ văn bản chấp thuận chủ trương đầu tư lại là công cụ để nhà đầu tư bảo vệ quyền lợi của mình.
Việc bãi bỏ thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư sẽ tác động tiêu cực đến việc thực hiện quyền kinh doanh của nhà đầu tư (do quyền này chưa được quy định rõ ràng trong một quyết định hành chính cụ thể). Nhà đầu tư còn có thể bị giới hạn khả năng huy động vốn từ vay tín dụng hoặc các hợp đồng hợp tác kinh doanh… (đối tác liệu có giải ngân khi không chắc chắn về tư cách chủ đầu tư của doanh nghiệp, không biết doanh nghiệp được kinh doanh tới đâu, có những quyền gì?…)
Đặc biệt, việc bỏ thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư có nguy cơ khiến nền kinh tế trở nên nhiễu loạn vì mọi dự án đều không có “giấy khai sinh”, như vậy dự án “thật” sẽ trộn lẫn với dự án “ma”, không phân biệt được thật – giả và người tiêu dùng có nguy cơ chịu thiệt hại từ hành vi lừa đảo.
Một số ý kiến cho rằng Nhà nước chấp thuận chủ trương đầu tư tức là quản lý cả về mục tiêu, địa điểm, quy mô của từng dự án cụ thể và đi ngược nguyên tắc cơ bản của tự do kinh doanh và cơ chế thị trường. Nhận định này cần được xem xét lại, đặc biệt với các dự án có sử dụng đất. Đặc thù của nước ta là chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nguồn lực đất đai là có hạn, ngày càng khan hiếm nên cần kiểm soát hoạt động đầu tư (thông qua hoạt động quy hoạch, thu hồi đất, giao đất/cho thuê đất) để đảm bảo nguồn lực đai và cơ hội đầu tư được sử dụng một cách hiệu quả.
Việc chấp thuận hoặc không chấp thuận chủ trương đầu tư một dự án của cơ quan nhà nước không phải một hoạt động cảm tính, tùy nghi mà là kết quả của quá trình thẩm định. Trong đó, các cơ quan quản lý sẽ đánh giá sơ bộ về sự cần thiết triển khai dự án, hiệu quả kinh tế – xã hội của dự án, đánh giá sơ bộ tác động của việc triển khai dự án đến môi trường… Chẳng hạn, các dự án có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường có thể bị loại bỏ ngay từ đầu, thay vì chờ dự án triển khai và gây ô nhiễm thực sự mới yêu cầu dừng để xử lý.
Đặc biệt, hiện nay có một tỷ lệ lớn dự án đầu tư có yêu cầu Nhà nước thu hồi đất để giao đất, cho thuê đất cho nhà đầu tư (số lượng dự án mà doanh nghiệp tự huy động nguồn lực đất đai qua thị trường (tự đi “mua gom”) là rất hạn chế). Nếu doanh nghiệp cần Nhà nước thu hồi đất để giao đất cho mình thì dự án cần phải được xem xét cẩn trọng để đảm bảo nó tuân thủ các công cụ quy hoạch và thực sự cần thiết, hiệu quả, khả thi.
Nếu cho rằng Nhà nước không cần chấp thuận chủ trương đầu tư, hãy để doanh nghiệp tự chủ hoạt động đầu tư, kinh doanh và để thị trường tự điều tiết, vậy ta thấy gì từ các dự án bỏ hoang, các khu “đô thị ma” không có người dùng, các dự án “biệt thự để nuôi bò”? Hoạt động thẩm định của cơ quan nhà nước sẽ giúp đánh giá sự cần thiết, tính hiệu quả kinh tế – xã hội của dự án trước khi cho phép dự án triển khai nhằm tiết kiệm nguồn lực cho nhà đầu tư – cũng là nguồn lực của toàn xã hội.
Giải pháp để đơn giản hóa thủ tục đầu tư
Dĩ nhiên, vấn đề mà doanh nghiệp quan tâm, lo ngại hiện nay là khâu thẩm định, chấp thuận chủ trương đầu tư được thực hiện quá lâu, một số dự án kéo dài qua nhiều năm. Nhưng nguyên tắc của xây dựng chính sách, ban hành pháp luật là phải xác định chính xác vấn đề mà chính sách ấy cần giải quyết. Ở đây, vấn đề là thủ tục thẩm định, chấp thuận chủ trương đầu tư quá cồng kềnh thì giải pháp phải là sửa luật để đơn giản hóa quá trình 3 bước: trình – thẩm định – ra quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư.
Một cách tổng quát, thủ tục quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư là cần thiết để đảm bảo tính chặt chẽ của hoạt động đầu tư, bảo vệ quyền, lợi ích của các chủ thể trong xã hội trong đó có quyền lợi của chính doanh nghiệp. Vấn đề còn lại chỉ là phải sửa luật để phân cấp triệt để thẩm quyền cho cấp địa phương, tránh đẩy việc lên trung ương, đồng thời thủ tục thẩm định, chấp thuận phải nhanh, gọn, tối giản, tránh cồng kềnh như thời gian qua.
Hiện nay, dự thảo sửa đổi Luật Đầu tư (trong dự án một luật sửa 7 luật) đã trình Quốc hội cũng đi theo hướng phân cấp triệt để thẩm quyền cho địa phương chấp thuận các dự án (thể hiện đúng nguyên tắc “địa phương quyết, địa phương làm, địa phương chịu trách nhiệm” mà lãnh đạo Đảng, Nhà nước chỉ đạo). Thời gian tới, hầu hết các loại hình dự án gồm khu đô thị, khu công nghiệp, cảng biển, cảng hàng không… ở mọi quy mô đều được phân cấp cho UBND cấp tỉnh quyết định. Thủ tục đầu tư bởi vậy có thể được rút ngắn, không còn là một rào cản đối với doanh nghiệp.
Nhìn xa hơn, việc các dự án tắc nghẽn do pháp lý còn liên quan đến các thủ tục khác, quy định bởi nhiều luật khác và thuộc phạm vi quản lý của nhiều bộ, ngành (gồm thủ tục lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch; lựa chọn nhà đầu tư; thu hồi đất, giao đất, định giá đất; thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi; thẩm duyệt thiết kế PCCC; thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường; cấp giấy phép xây dựng…) Do đó, cần rà soát, sửa đổi các luật liên quan để cắt giảm, đơn giả hóa thủ tục hành chính nhằm tạo thuận lợi cho các nhà đầu tư.
Tháng 5/2025
Luật sư Nguyễn Văn Đỉnh
Báo chí dẫn ý kiến: