Hà Nội, ngày 14 tháng 8 năm 2023
Kính gửi: Viện Nghiên cứu lập pháp – Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Sau khi nghiên cứu hồ sơ dự án Luật Nhà ở (sửa đổi) ngày 28/7/2023, tôi xin gửi một số ý kiến bình luận, kiến nghị liên quan chính sách phát triển nhà ở xã hội trong dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) như sau:
I. Rà soát quy định về mô hình nhà lưu trú công nhân trong khu công nghiệp
Tại Luật Nhà ở năm 2014 chỉ quy định chung một loại hình nhà ở xã hội áp dụng chung cho các nhóm đối tượng được hưởng chính sách hỗ trợ về nhà ở xã hội. Tuy nhiên, Dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) đã phân tách thành 3 loại hình khác nhau theo 3 nhóm đối tượng thụ hưởng, gồm: (i) Nhà ở xã hội (hướng đến 12 nhóm đối tượng theo Điều 73, gồm đối tượng người thu nhập thấp); (ii) Nhà lưu trú công nhân trong khu công nghiệp; (iii) Nhà ở cho lực lượng vũ trang.
Tại phần giải thích từ ngữ tại Điều 3 Dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) quy định: “Nhà lưu trú công nhân là công trình xây dựng được đầu tư xây dựng trên phần diện tích đất dịch vụ thuộc phạm vi khu công nghiệp theo quy định của pháp luật về quản lý khu công nghiệp để bố trí cho cá nhân là công nhân thuê trong thời gian làm việc tại khu công nghiệp đó theo quy định của Luật này.”
Như vậy, nhà lưu trú công nhân theo Dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) đồng nhất với loại hình “cơ sở lưu trú” theo Nghị định số 35/2022/NĐ-CP của Chính phủ về quản lý khu công nghiệp và khu kinh tế (Nghị định 35). Theo Nghị định 35, cơ sở lưu trú được xây dựng tại phần diện tích đất dịch vụ của khu công nghiệp; bảo đảm khoảng cách an toàn về môi trường; bảo đảm an ninh, trật tự; không ảnh hưởng đến hoạt động sản xuất, kinh doanh.
Theo Nghị định 35: “Diện tích đất dịch vụ là phần diện tích đất trong khu công nghiệp dành cho nhà đầu tư thuê đất, thuê lại đất để xây dựng công trình dịch vụ, tiện ích công cộng, thực hiện dự án đầu tư; được xác định trong quy hoạch xây dựng khu công nghiệp do cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.” Như vậy ngoài việc sử dụng để xây dựng nhà lưu trú cho công nhân, người lao động thì diện tích này còn dành để xây dựng công trình dịch vụ, tiện ích công cộng phục vụ người lao động.
Về công trình dịch vụ, tiện ích công cộng cho người lao động, Nghị định 35 quy định bao gồm “công trình công cộng được phân loại theo công năng sử dụng theo quy định của pháp luật về xây dựng, bao gồm: công trình giáo dục, đào tạo, nghiên cứu; công trình y tế; công trình thể thao, văn hóa, công viên; công trình thương mại; cơ sở lưu trú; công trình dịch vụ và các công trình kết cấu khác được xây dựng phục vụ trực tiếp cho người lao động làm việc trong khu công nghiệp, khu kinh tế”.
Như vậy, Nghị định 35 chỉ quy định về cơ sở lưu trú được xây dựng tại phần diện tích đất dịch vụ của khu công nghiệp và đây khó có thể coi là một hình thức nhà ở xã hội. Cơ sở lưu trú chỉ là một hình thức “ký túc xá” cho công nhân trong thời gian ngắn, phục vụ nhu cầu tạm thời (phù hợp với công nhân trẻ, còn độc thân) mà không đáp ứng được nhu cầu ăn ở, sinh hoạt ổn định của hộ gia đình như nhà ở xã hội.
Theo Luật Cư trú năm 2020: “Lưu trú là việc công dân ở lại một địa điểm không phải nơi thường trú hoặc nơi tạm trú trong thời gian ít hơn 30 ngày”. Như vậy “lưu trú” có tính chất kém ổn định hơn nhiều so với ở. Việc quy định loại hình cơ sở lưu trú cho công nhân trong khu công nghiệp trong Luật Nhà ở là không đảm bảo tính chặt chẽ, khoa học.
Bởi về nguyên tắc, nhà ở xã hội hay bất kỳ loại nhà ở nào đều phải xây dựng trên đất ở; công trình trên đất dịch vụ, trong khu công nghiệp không thể coi là nhà ở. Tại Điều 5 dự thảo luật cũng quy định về các hành vi bị nghiêm cấm, bao gồm hành vi: “Xây dựng nhà ở trên đất không được đầu tư xây dựng nhà ở theo quy định của Luật này…” Như vậy nếu thừa nhận cơ sở lưu trú được xây dựng tại phần diện tích đất dịch vụ của khu công nghiệp theo Nghị định số 35 là nhà ở xã hội thì sẽ mâu thuẫn trực tiếp với điều cấm của Luật Nhà ở.
Dự thảo Luật Nhà ở đã dành riêng Mục 3 Chương VI (từ Điều 88 đến Điều 97) để quy định về nhà lưu trú công nhân, trong đó tại Điều 92 có quy định về yêu cầu đối với dự án xây dựng nhà lưu trú công nhân: “c) Có hệ thống hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội đồng bộ, đảm bảo đủ các khu chức năng và không gian phục vụ nhu cầu lưu trú bao gồm: y tế, sinh hoạt văn hóa, sân chơi, thể dục – thể thao, dịch vụ, thương mại và tiện ích công cộng.”
Đề nghị xem xét, đánh giá mức độ khả thi của quy định trên khi đưa các thiết chế y tế, giáo dục, văn hóa… vào trong phạm vi đất khu công nghiệp, sẽ dẫn đến hình thành nhóm ở, khu ở, đơn vị ở… trong khi chưa đảm bảo được về an toàn, môi trường đối với đời sống cư dân. Bản chất khu công nghiệp vẫn chủ yếu phục vụ hoạt động sản xuất công nghiệp, cần hạn chế hình thành chức năng ở trong khu công nghiệp, tránh biến tướng thành khu đô thị. Do đó, đề xuất nghiên cứu mô hình khu công nghiệp – đô thị – dịch vụ theo Điều 33Nghị định 35, trong đó khu công nghiệp có chức năng chính, khu đô thị – dịch vụ có chức năng hỗ trợ, cung ứng dịch vụ, tiện ích công cộng và xã hội cho khu công nghiệp (nhà ở xã hội sẽ bố trí tại khu đô thị – dịch vụ phụ trợ cho khu công nghiệp).
II. Về bố trí quỹ đất nhà ở xã hội trong phạm vi dự án nhà ở thương mại, khu đô thị
1. Nội dung dự thảo
Tôi được tiếp cận 2 bản dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi).
Bản dự thảo đề ngày 25/7 quy định:
“Điều 80. Đất để xây dựng nhà ở xã hội
1. Khi lập, phê duyệt quy hoạch tỉnh, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phải bố trí đủ quỹ đất dành để phát triển nhà ở xã hội theo Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở đã được phê duyệt. Chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở thương mại, khu đô thị không phải dành diện tích đất ở trong phạm vi dự án để xây dựng nhà ở xã hội.
…
2. Quỹ đất dành để phát triển nhà ở xã hội quy định tại khoản 1 Điều này phải được bố trí theo đúng nhu cầu được xác định trong Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở của địa phương đã được phê duyệt, phải bảo đảm kết nối với hệ thống hạ tầng chung của khu vực nơi có dự án và phù hợp với nhu cầu sinh sống, làm việc của các đối tượng được thụ hưởng chính sách nhà ở xã hội quy định tại Luật này.
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật ngoài dự án nhà ở xã hội.”
Bản dự thảo đề ngày 28/7 quy định:
“Điều 80. Đất để xây dựng nhà ở xã hội
1. Khi lập, phê duyệt quy hoạch tỉnh, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phải bố trí đủ quỹ đất dành để phát triển nhà ở xã hội theo Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở đã được phê duyệt.
…
2. Tại các đô thị loại đặc biệt, loại I, loại II và loại III, chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở thương mại phải dành một phần diện tích đất ở trong dự án đã đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật để xây dựng nhà ở xã hội hoặc bố trí quỹ đất nhà ở xã hội đã đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật ở vị trí khác ngoài phạm vi dự án nhà ở thương mại tại đô thị đó hoặc đóng tiền tương đương giá trị quỹ đất đã đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật để xây dựng nhà ở xã hội.
Chính phủ quy định chi tiết khoản này.”
2. Nhận xét:
Về phương án theo bản dự thảo đề ngày 25/7 (cơ bản là phương án trình Quốc hội cho ý kiến lần đầu):
Ưu điểm:
Phương án này thể hiện tư duy mới về phát triển nhà ở xã hội, nhắm trúng vào “điểm nghẽn” lớn nhất trong thực thi chính sách phát triển nhà ở xã hội hiện nay là thiếu quỹ đất sạch, có kết nối hạ tầng. Dự thảo Luật Nhà ở sửa đổi (ngày 25/7) đã tháo gỡ theo hướng giao trách nhiệm bố trí quỹ đất phát triển nhà ở xã hội cho chính quyền địa phương. Cụ thể, Điều 80 dự thảo quy định khi lập, phê duyệt các loại quy hoạch (gồm quy hoạch tỉnh, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị) thì UBND cấp tỉnh phải bố trí đủ quỹ đất dành để phát triển nhà ở xã hội theo Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở.
Như vậy, các địa phương sẽ căn cứ nhu cầu thực tế về nhà ở xã hội của người dân để chủ động bố trí quỹ đất (được tùy chọn bố trí quỹ đất nhà ở xã hội độc lập hay trong đồ án quy hoạch khu đô thị). Việc trao quyền gắn liền với trách nhiệm (phải bố trí đủ quỹ đất dành để phát triển nhà ở xã hội) sẽ tạo cơ chế linh hoạt, sáng tạo cho địa phương triển khai thực hiện.
Ngoài ra, quỹ đất dành để phát triển nhà ở xã hội không chỉ “nằm trên giấy” (chỉ xác định trong các đồ án quy hoạch) như một số dự án gần đây mà UBND cấp tỉnh phải có trách nhiệm bố trí theo đúng nhu cầu của người dân trong Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở, phải kết nối với hệ thống hạ tầng chung của khu vực, phù hợp với nhu cầu sinh sống, làm việc của các đối tượng thụ hưởng.
Dự thảo giao UBND cấp tỉnh đầu tư hệ thống hạ tầng kỹ thuật ngoài dự án nhà ở xã hội (đưa hạ tầng giao thông, cấp điện, cấp nước sạch, thoát nước… đến ranh dự án). UBND cấp tỉnh còn phải báo cáo HĐND cùng cấp trích một phần tiền sử dụng đất, tiền thuê đất của các dự án nhà ở thương mại, khu đô thị để bồi thường, giải phóng mặt bằng, đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật cho các dự án nhà ở xã hội.
Nếu làm tốt các giải pháp nêu trên thì vướng mắc lớn nhất của chính sách nhà ở xã hội hiện nay (quỹ đất sạch, có kết nối hạ tầng kỹ thuật) sẽ được tháo gỡ. UBND cấp tỉnh sẽ hoàn toàn giữ vai trò chủ động từ việc khảo sát, xác định nhu cầu nhà ở xã hội của người dân để đưa vào Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở; trên cơ sở đó, UBND cấp tỉnh chủ động bố trí đủ quỹ đất dành để phát triển nhà ở xã hội ngay trong các đồ án quy hoạch.
Sau khi xác định được quỹ đất trong quy hoạch, UBND cấp tỉnh trực tiếp triển khai quy hoạch đó bằng cách sử dụng ngân sách để giải phóng mặt bằng, đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật đến ranh dự án, thậm chí hỗ trợ chủ đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật cả trong phạm vi dự án. Có được quỹ đất sạch đã kết nối hạ tầng kỹ thuật, UBND cấp tỉnh lựa chọn nhà đầu tư có năng lực triển khai dự án (giao chủ đầu tư nếu chỉ có một nhà đầu tư đăng ký; đấu thầu lựa chọn chủ đầu tư nếu có từ hai nhà đầu tư trở lên đăng ký).
Như vậy, Dự thảo ngày 25/7 đã xác định vai trò, trách nhiệm chủ trì thực hiện chính sách nhà ở xã hội là của Nhà nước (thay vì việc giao trách nhiệm phát triển nhà ở xã hội cho chủ đầu tư các dự án nhà ở thương mại, khu đô thị như hiện nay). Nếu các giải pháp trong dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) được chính quyền địa phương triển khai đồng bộ, có hiệu quả thì có thể tin vào thành công của Đề án Đầu tư xây dựng ít nhất 01 triệu căn hộ nhà ở xã hội theo Quyết định số 338 của Thủ tướng Chính phủ.
Nhược điểm:
Điều 80 Dự thảo ngày 25/7 cũng quy định: Chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại, khu đô thị không phải bố trí quỹ đất 20% nhà ở xã hội như quy định hiện nay. Quy định này có phần cứng nhắc và dường như đi ngược lại với nguyên tắc phân cấp, phân quyền gắn liền với trách nhiệm của địa phương như đã nêu tại mục Ưu điểm. Tôi cho rằng cần phân quyền triệt để cho địa phương để địa phương có toàn quyền quyết định bố trí quỹ đất nhà ở xã hội.
Ví dụ: Với địa phương có điều kiện kinh tế – xã hội phát triển, giá trị quỹ đất tại đô thị rất cao thì địa phương có thể quyết định không bố trí quỹ đất nhà ở xã hội trong các dự án nhà ở thương mại triển khai tại quỹ “đất vàng” mà dành 100% cho mục tiêu phát triển dự án nhà ở thương mại, tiền sử dụng đất thu được dành để bồi thường, hỗ trợ, tái định cư để tạo lập quỹ đất nhà ở xã hội tại vùng ven đô thị, nơi có giá đất không quá cao nhưng vẫn gắn liền với cơ hội việc làm cho người dân là khách hàng mua nhà ở xã hội.
Ngược lại, với địa phương có điều kiện kinh tế – xã hội phát triển chưa cao, nhu cầu nhà ở chưa quá lớn, giá trị quỹ đất tại đô thị ở mức vừa phải thì địa phương có thể quyết định bố trí một phần quỹ đất nhà ở xã hội trong các dự án nhà ở thương mại (có thể với tỷ lệ linh hoạt, thay vì tối thiểu 20% so với quy định hiện hành). Trường hợp này thì quy định tại dự thảo (Chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở thương mại, khu đô thị không phải dành diện tích đất ở trong phạm vi dự án để xây dựng nhà ở xã hội) lại trở nên cứng nhắc, khiến địa phương không thể bố trí quỹ đất nhà ở xã hội trong các dự án nhà ở thương mại (nếu yêu cầu phải bố trí quỹ đất nhà ở xã hội thì có thể gặp phải sự phản ứng của chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại do Luật quy định chủ đầu tư không phải thực hiện).
Về phương án theo bản dự thảo đề ngày 28/7:
Phương án này cơ bản giống Luật Nhà ở hiện hành (vốn đã phát sinh rất nhiều bất cập trong triển khai thực hiện, khiến việc thực hiện chính sách nhà ở xã hội mới chỉ đạt được khoảng 40% so với mục tiêu).
3. Đề xuất, kiến nghị:
Dựa theo phân tích ở trên, tôi đề nghị cần kết hợp giữa phương án theo bản dự thảo đề ngày 25/7 (cơ bản là phương án trình Quốc hội cho ý kiến lần đầu) với phương án theo bản dự thảo đề ngày 28/7 (cơ bản giống Luật Nhà ở hiện hành). Theo đó, Luật Nhà ở sửa đổi cần quán triệt nguyên tắc: giao trách nhiệm bố trí quỹ đất phát triển nhà ở xã hội cho chính quyền địa phương.
Cụ thể, Điều 80 dự thảo nên quy định theo bản dự thảo đề ngày 25/7, quy định khi lập, phê duyệt các loại quy hoạch (gồm quy hoạch tỉnh, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị) thì UBND cấp tỉnh phải bố trí đủ quỹ đất dành để phát triển nhà ở xã hội theo Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở. Các địa phương sẽ căn cứ nhu cầu thực tế về nhà ở xã hội của người dân để chủ động bố trí quỹ đất (được tùy chọn bố trí quỹ đất nhà ở xã hội độc lập hay trong đồ án quy hoạch khu đô thị). Việc trao quyền gắn liền với trách nhiệm (phải bố trí đủ quỹ đất dành để phát triển nhà ở xã hội) sẽ tạo cơ chế linh hoạt, sáng tạo cho địa phương triển khai thực hiện.
Tuy nhiên cần bãi bỏ quy định: Chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại, khu đô thị không phải bố trí quỹ đất 20% nhà ở xã hội như quy định hiện nay do quy định này có phần cứng nhắc, đi ngược lại với nguyên tắc phân cấp, phân quyền gắn liền với trách nhiệm của địa phương. Theo đó, nếu địa phương căn cứ nhu cầu về nhà ở xã hội và quyết định bố trí một phần quỹ đất nhà ở xã hội trong các dự án nhà ở thương mại (có thể với tỷ lệ linh hoạt) thì cần cho phép địa phương được phép bố trí, thay vì bắt buộc phải tách quỹ đất nhà ở xã hội hoàn toàn khỏi dự án nhà ở thương mại, khu đô thị.
Ngoài ra, tôi kiến nghị cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm tra nghiên cứu một số lưu ý sau:
Thứ nhất, với hình thức dự án nhà ở thương mại thực hiện theo hình thức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư thì cơ quan nhà nước sẽ lập, phê duyệt quy hoạch để tổ chức đấu thầu. Nếu trong quy hoạch có bố trí một phần quỹ đất nhà ở xã hội thì đồ án quy hoạch này là một phần hồ sơ mời thầu, nhà đầu tư được lựa chọn phải triển khai theo đúng quy hoạch và chấp thuận chủ trương đầu tư. Nhà đầu tư không được phản đối việc bố trí quỹ đất nhà ở xã hội trong dự án do đã quy định rõ trong hồ sơ mời thầu.
Thứ hai, theo khoản 2 Điều 80 bản dự thảo đề ngày 28/7: “2. Tại các đô thị loại đặc biệt, loại I, loại II và loại III, chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở thương mại phải dành một phần diện tích đất ở trong dự án đã đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật để xây dựng nhà ở xã hội hoặc bố trí quỹ đất nhà ở xã hội đã đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật ở vị trí khác ngoài phạm vi dự án nhà ở thương mại tại đô thị đó hoặc đóng tiền tương đương giá trị quỹ đất đã đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật để xây dựng nhà ở xã hội.”
Phương án này gây rất nhiều vướng mắc. Thứ nhất, chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại không thể bố trí quỹ đất nhà ở xã hội ở vị trí khác ngoài phạm vi dự án nhà ở thương mại tại cùng đô thị nếu chủ đầu tư chỉ có 01 dự án trên địa bàn. Việc “hoán đổi” cũng rất khó có khả năng thực hiện do không cùng một mặt bằng, tiêu chí đánh giá (do khác nhau về chỉ tiêu quy hoạch kiến trúc như tầng cao, hệ số sử dụng đất, mật độ xây dựng… và khác nhau về giá trị quỹ đất, mức độ hoàn thiện hạ tầng…) Thứ hai, việc yêu cầu chủ đầu tư đóng tiền tương đương giá trị quỹ đất đã đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật để xây dựng nhà ở xã hội là hầu như không thể thực hiện được trong thực tế do không có cơ sở xác định (quy định này đã có trong Nghị định số 49/2021/NĐ-CP sửa đổi Nghị định số 100/2015/NĐ-CP nhưng thực tế triển khai gặp quá nhiều vướng mắc).
III. Cần đa dạng hóa nguồn cung nhà ở xã hội
1. Loại bỏ hình thức nhà ở xã hội dạng liền kề, thấp tầng
Tại Điều 79 dự thảo luật quy định: “Nhà ở xã hội là nhà chung cư, được đầu tư xây dựng theo dự án, phù hợp với quy hoạch chi tiết xây dựng đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Trường hợp dự án nhà ở xã hội được đầu tư xây dựng tại xã thuộc vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi theo quy định của Thủ tướng Chính phủ thì được xây dựng nhà ở riêng lẻ.”
Như vậy dự thảo đã loại bỏ hình thức nhà ở xã hội dạng liền kề, thấp tầng đang áp dụng tại Luật Nhà ở hiện hành (chỉ cho phép áp dụng tại các xã đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi). Đây là nội dung cần cân nhắc hết sức thận trọng bởi tại rất nhiều khu vực như nông thôn, miền núi, thậm chí một số đô thị loại II, III, IV, V… thì người dân chưa có thói quen ở chung cư, quỹ đất nền còn nhiều nên người dân có xu hướng không sử dụng nhà chung cư.
Việc bắt buộc bố trí nhà ở xã hội là nhà chung cư trong những trường hợp này có thể dẫn đến người dân không sử dụng, gây lãng phí chi phí đầu tư. Do đó, cơ quan soạn thảo cần đánh giá kỹ tính hiệu quả, khả thi của chính sách mới này, đồng thời bổ sung điều khoản chuyển tiếp cho các dự án cũ hoặc các đồ án quy hoạch cũ có xác định nhà ở xã hội là nhà ở riêng lẻ.
Kiến nghị chỉnh sửa theo hướng: Tại đô thị loại II, III, IV, V… được phép chọn hình thức nhà ở xã hội dạng liền kề, thấp tầng hoặc nhà chung cư và trao cho địa phương thẩm quyền quyết định chọn lựa để đảm bảo nguyên tắc phân cấp, phân quyền gắn liền với trách nhiệm của địa phương.
2. Xung đột về hình thức sử dụng đất để thực hiện dự án nhà ở xã hội
Một vấn đề vẫn chưa được cải thiện so với luật hiện hành là hình thức sử dụng đất để thực hiện dự án nhà ở xã hội trong trường hợp nhà đầu tư chủ động tạo lập quỹ đất (không cần Nhà nước giao đất).
Cụ thể, hiện nay việc doanh nghiệp có quyền sử dụng đất (không phải đất ở) hoặc doanh nghiệp chủ động nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất không phải đất ở để thực hiện dự án nhà ở xã hội đang bị vướng tại một số địa phương. Cụ thể, Luật Đất đai năm 2013 và Luật Đầu tư năm 2020 cho phép doanh nghiệp được nhận chuyển nhượng, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất để thực hiện dự án (không loại trừ dự án nhà ở xã hội). Ngay trong Luật Nhà ở năm 2014, tại điểm c khoản 2 Điều 57 cũng có quy định: “Trường hợp doanh nghiệp, hợp tác xã có quyền sử dụng đất hợp pháp, phù hợp với quy hoạch […] thì doanh nghiệp, hợp tác xã đó được giao làm chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở xã hội”. Như vậy nhà đầu tư chỉ cần có quyền sử dụng đất thì có thể được “chỉ định” làm chủ đầu tư dự án nhà ở xã hội (không quy định phải có đất ở).
Nhưng tại khoản 3 Điều 56 Luật Nhà ở hiện hành lại quy định: “Đất để phát triển nhà ở xã hội bao gồm: a) Đất được Nhà nước giao để xây dựng nhà ở cho thuê, cho thuê mua, bán; b) Đất được Nhà nước cho thuê để xây dựng nhà ở cho thuê; c) Diện tích đất ở trong dự án đầu tư xây dựng nhà ở thương mại mà chủ đầu tư phải dành để xây dựng nhà ở xã hội…; d) Đất ở hợp pháp của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân dùng để xây dựng nhà ở xã hội.”
Với phương thức liệt kê này thì nếu doanh nghiệp có quyền sử dụng đất (không phải đất ở) sẽ không rơi vào bất kỳ trường hợp nào trong khoản 3 Điều 56 Luật Nhà ở. Điều đó dẫn đến “ách tắc” ở một số địa phương khi giải quyết thủ tục hành chính về dự án nhà ở xã hội trong trường hợp nhà đầu tư có quyền sử dụng đất nhưng không có đất ở.
Tại dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) thì vướng mắc nêu trên vẫn chưa được tháo gỡ. Cụ thể tại điểm c khoản 2 Điều 81 quy định: “Trường hợp doanh nghiệp, hợp tác xã có quyền sử dụng đất hợp pháp, phù hợp với quy hoạch […] thì doanh nghiệp, hợp tác xã đó được giao làm chủ đầu tư dự án đầu tư xây dựng nhà ở xã hội” (quy định tương tự điểm c khoản 2 Điều 57 Luật Nhà ở năm 2014). Tuy nhiên quy định tại Điều 80 về “Đất để xây dựng nhà ở xã hội” lại chỉ đề cập đến quỹ đất do Nhà nước tạo lập để phát triển nhà ở xã hội; đất ở thuộc quyền sử dụng hợp pháp của các thành viên hộ gia đình, cá nhân.
Như vậy, dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) vẫn tự mâu thuẫn về hình thức sử dụng đất thực hiện dự án nhà ở xã hội mà nếu được thông qua sẽ dẫn đến “nửa đóng, nửa mở”, tiếp tục tắc nghẽn thủ tục đầu tư dự án nhà ở xã hội trong trường hợp nhà đầu tư chủ động tạo lập quỹ đất.
IV. Ưu đãi chủ đầu tư dự án nhà ở xã hội vẫn kém hấp dẫn
Tại điểm d khoản 2 Điều 82 dự thảo luật quy định ưu đãi chủ đầu tư dự án nhà ở xã hội:
“d) Trường hợp phương án quy hoạch chi tiết của dự án do cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt mà có bố trí quỹ đất riêng theo tỷ lệ do Chính phủ quy định để xây dựng công trình kinh doanh dịch vụ, thương mại thì chủ đầu tư được phép dành diện tích đất này để xây dựng công trình kinh doanh dịch vụ, thương mại để phục vụ nhu cầu của người dân trong phạm vi dự án. Chủ đầu tư được hạch toán riêng, không được tính chi phí đầu tư xây dựng công trình này vào giá thành nhà ở xã hội và được hưởng toàn bộ lợi nhuận đối với phần diện tích kinh doanh, dịch vụ thương mại này.”
Như vậy, dự thảo cho phép chủ đầu tư được xây dựng công trình kinh doanh dịch vụ, thương mại để kinh doanh, được hạch toán riêng, được hưởng toàn bộ lợi nhuận đối với phần diện tích kinh doanh, dịch vụ thương mại này (không tính vào lợi nhuận định mức tối đa 10% đối với phần diện tích xây dựng nhà ở xã hội theo điểm c khoản 2 Điều 82).
Tôi cho rằng ưu đãi này kém hấp dẫn hơn ưu đãi tại Nghị định số 100/2015/NĐ-CP trước đây (cho phép chủ đầu tư được dành 20% tổng diện tích đất để xây dựng nhà ở trong phạm vi dự án để đầu tư xây dựng công trình kinh doanh thương mại (kể cả nhà ở thương mại); hoặc nếu không bố trí quỹ đất riêng để xây dựng công trình kinh doanh thương mại thì được phép dành 20% tổng diện tích sàn nhà ở để kinh doanh theo giá thương mại).
Mặc dù về lý thuyết, phương án của dự thảo hiện nay có thể cho phép chủ đầu tư được lợi nhuận cao hơn 10% (gồm 10% đối với phần diện tích xây dựng nhà ở xã hội và phần lợi nhuận từ kinh doanh phần diện tích kinh doanh, dịch vụ thương mại); so với Luật Nhà ở hiện hành thì lợi nhuận định mức của chủ đầu tư tối đa là 10% (gồm cả lợi nhuận từ phần thương mại).
Lý do là bởi mặc dù lợi nhuận (về lý thuyết) theo Luật Nhà ở hiện hành có thể thấp hơn nhưng tính thanh khoản lại cao hơn. Ví dụ: Nhờ được bố trí quỹ đất nhà ở thương mại nên chủ đầu tư có thể bán nhà ở thương mại với giá 20 triệu đồng/m2 để bù đắp cho nhà ở xã hội (bán với giá 8 triệu đồng/m2), như vậy cả nhà ở thương mại và nhà ở xã hội đều có tính thanh khoản cao, chủ đầu tư có thể bán hết sản phẩm trong 01 năm. Ngược lại, vẫn trường hợp trên mà chủ đầu tư không được bố trí quỹ đất nhà ở thương mại trong dự án, 100% là nhà ở xã hội và bán với giá 12 triệu đồng/m2. Do mức giá này quá cao so với người thu nhập thấp nên tính thanh khoản thấp, khiến chủ đầu tư phải mất 3 năm mới bán hết. Trường hợp này, do phải chịu lãi suất vay tín dụng nên chủ đầu tư hầu như không còn lợi nhuận.
Do vậy, kiến nghị cơ quan chủ trì soạn thảo chỉnh lý quy định về ưu đãi chủ đầu tư dự án nhà ở xã hội theo hướng trả lại ưu đãi tại Nghị định số 100/2015/NĐ-CP: Cho phép chủ đầu tư được dành 20% tổng diện tích đất để xây dựng nhà ở thương mại; hoặc nếu không bố trí quỹ đất riêng để xây dựng công trình kinh doanh thương mại thì được phép dành 20% tổng diện tích sàn nhà ở để kinh doanh theo giá thương mại. Phương án này sẽ giúp thu hút sự quan tâm nhiều hơn của các doanh nghiệp trong việc phát triển nhà ở xã hội.
Ngoài ra cần lưu ý rằng mọi chính sách ưu đãi của Nhà nước đối với chủ đầu tư dự án nhà ở xã hội cũng nhằm hướng đến ưu đãi cho người thụ hưởng cuối cùng là các khách hàng mua, thuê mua, thuê nhà ở xã hội. Chủ đầu tư chỉ đóng vai trò “cánh tay nối dài” của Nhà nước, giúp Nhà nước gián tiếp thực hiện hỗ trợ về nhà ở xã hội cho người dân.
Trở lại ví dụ nêu trên, nếu chủ đầu tư không được bố trí quỹ đất nhà ở thương mại trong dự án, 100% là nhà ở xã hội và bán với giá 12 triệu đồng/m2 thì đối tượng bị thiệt hại lớn nhất chính là người thụ hưởng cuối cùng – các khách hàng mua, thuê mua, thuê nhà ở xã hội (trong khi nếu giữ nguyên cơ chế ưu đãi theo Nghị định số 100/2015/NĐ-CP thì nhờ được bố trí quỹ đất nhà ở thương mại để bù đắp chi phí cho nhà ở xã hội nên chủ đầu tư có thể bán nhà ở xã hội với giá 8 triệu đồng/m2).
Sự điều chỉnh cơ chế ưu đãi theo dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) đã dẫn đến thiệt thòi cho người dân, khiến người dân phải mua nhà ở xã hội với giá cao hơn và làm mất đi tính chất tốt đẹp, nhân văn từ sự chia sẻ “người giàu gánh đỡ người nghèo” tại Nghị định số 100/2015/NĐ-CP.
V. Rà soát quy định chuyển tiếp đối với chính sách nhà ở xã hội
1. Nhận xét chung:
– Quy định chuyển tiếp tại khoản 5 Điều 196 dự thảo luật ngày 28/7 chưa được rà soát để đồng bộ với chính sách phát triển nhà ở xã hội đã được điều chỉnh lại theo phương án tại dự thảo, đề nghị rà soát cho đồng bộ.
– Theo Điều 195 về hiệu lực thi hành, Luật Nhà ở (sửa đổi) có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2024, ngoại trừ quy định tại Chương VI từ Điều 73 đến Điều 109 về chính sách nhà ở xã hội có hiệu lực thi hành sau 45 ngày kể từ ngày Luật được thông qua (dự kiến khoảng tháng 01/2024). Như vậy Luật Nhà ở (sửa đổi) có 2 mốc thời gian có hiệu lực thi hành khác nhau.
Tuy nhiên điều khoản chuyển tiếp tại khoản 5 Điều 196 dự thảo vẫn quy định cách thức chuyển tiếp với các hành vi xảy ra “… trước thời điểm Luật này có hiệu lực thi hành” là không phù hợp. Vì như vậy, các hành vi liên quan đến chính sách nhà ở xã hội xảy ra sau thời điểm chính sách nhà ở xã hội trong Luật Nhà ở (sửa đổi) có hiệu lực (dự tháng 01/2024) đến trước thời điểm Luật Nhà ở (sửa đổi) có hiệu lực toàn bộ (từ ngày 01/7/2024) thì không rõ sẽ áp dụng quy định tại Luật Nhà ở năm 2014 hay Luật Nhà ở (sửa đổi)?
Do đó, đề nghị rà soát, chỉnh lý quy định chuyển tiếp tại khoản 5 Điều 196 dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi), cụ thể việc chuyển tiếp cần quy định với các hành vi xảy ra “… trước thời điểm Chương VI quy định chính sách về nhà ở xã hội của Luật này có hiệu lực thi hành”.
2. Nhận xét cụ thể:
Tại khoản 5 Điều 196 dự thảo Luật Nhà ở sửa đổi đã quy định chuyển tiếp đối với chính sách về phát triển nhà ở xã hội, trong đó có quy định:
“d) Đối với các trường hợp dự án đầu tư xây dựng nhà ở thương mại, khu đô thị có quy mô dưới 10 ha, chủ đầu tư dự án đã được chấp thuận thực hiện nghĩa vụ nhà ở xã hội theo hình thức nộp bằng tiền trước khi Luật này này có hiệu lực thi hành nhưng đến thời điểm Luật này có hiệu lực thi hành mà chủ đầu tư chưa nộp tiền thì chủ đầu tư tiếp tục thực hiện việc nộp tiền tương đương giá trị quỹ đất dành để xây dựng nhà ở xã hội theo giá đất cụ thể tại thời điểm hoàn thành đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật;
e) Trường hợp dự án đầu tư xây dựng nhà ở thương mại, khu đô thị đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định hoặc chấp thuận chủ trương đầu tư dự án; chấp thuận đầu tư dự án; quyết định phê duyệt dự án trước thời điểm Luật này có hiệu lực thi hành thì chủ đầu tư dự án được thực hiện nghĩa vụ nhà ở xã hội theo nội dung quyết định hoặc chấp thuận chủ trương đầu tư dự án; chấp thuận đầu tư dự án, quyết định phê duyệt dự án đã được phê duyệt;”
Quy định tại điểm d khoản 5 Điều 196 dự thảo luật trùng lặp với quy định tại điểm e khoản 5 Điều 196 vì theo Điều 5 Nghị định số 100/2015/NĐ-CP ngày 20/10/2015 của Chính phủ về phát triển và quản lý nhà ở xã hội, việc thực hiện nghĩa vụ nhà ở xã hội đối với chủ đầu tư dự án đầu tư xây dựng nhà ở thương mại, khu đô thị có thể dưới 3 hình thức:
– Dành quỹ đất 20% để xây dựng nhà ở xã hội
– Chuyển giao quỹ nhà ở tương đương với giá trị quỹ đất 20% để sử dụng làm nhà ở xã hội
– Nộp bằng tiền tương đương giá trị quỹ đất 20%
Như vậy, hình thức nộp bằng tiền tương đương giá trị quỹ đất 20% (được quy định chuyển tiếp tại điểm d khoản 5 Điều 196 dự thảo luật) chính là một trong các hình thức thực hiện nghĩa vụ nhà ở xã hội (được quy định chuyển tiếp tại điểm e khoản 5 Điều 196 dự thảo luật). Do đó, không cần thiết phải có thêm quy định tại điểm d khoản 5 Điều 196 dự thảo luật mà trường hợp này hoàn toàn có thể áp dụng quy định chuyển tiếp tại điểm e khoản 5 Điều 196.
Mặt khác quy định tại điểm d khoản 5 Điều 196 dự thảo luật áp dụng cho trường hợp dự án nhà ở thương mại, khu đô thị có quy mô dưới 10ha được thực hiện nghĩa vụ nhà ở xã hội theo hình thức nộp bằng tiền. Trong khi đó, Nghị định số 100/2015/NĐ-CP và Nghị định số 49/2021/NĐ-CP cho phép trường hợp bố trí quỹ đất 20% để xây dựng nhà ở xã hội không phù hợp với quy hoạch của địa phương hoặc có bố trí nhưng không đủ 20% thì UBND cấp tỉnh phải báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, chấp thuận.
Do đó trong một số trường hợp các dự án có quy mô 10ha trở lên cũng được phép không bố trí quỹ đất 20% nhà ở xã hội nếu được Thủ tướng Chính phủ chấp thuận; sau khi được chấp thuận thì chủ đầu tư cũng phải thực hiện nghĩa vụ nhà ở xã hội dưới hình thức nộp bằng tiền tương đương giá trị quỹ đất 20%. Việc điểm d khoản 5 Điều 196 dự thảo luật chỉ quy định chuyển tiếp cho trường hợp dự án nhà ở thương mại, khu đô thị có quy mô dưới 10ha được thực hiện nghĩa vụ nhà ở xã hội theo hình thức nộp bằng tiền cũng sẽ dẫn đến “khoảng trống pháp luật” cho trường hợp dự án có quy mô 10ha trở lên đã được phép không bố trí quỹ đất 20% nhà ở xã hội.
Trên đây là một số ý kiến góp ý của tôi về dự thảo Luật Nhà ở sửa đổi, kính gửi Viện Nghiên cứu lập pháp để tổng hợp.
Xin trân trọng cảm ơn!
Nguyễn Văn Đỉnh