Tham luận tại Hội thảo tham vấn chuyên gia về dự án Luật Nhà ở (sửa đổi) tại Đà Nẵng ngày 08/8/2023
Hà Nội, ngày 07 tháng 8 năm 2023
Kính gửi: Ủy ban Pháp luật của Quốc hội.
Sau khi nghiên cứu hồ sơ dự án Luật Nhà ở (sửa đổi) ngày 28/7/2023 do Ủy ban Pháp luật cung cấp, tôi xin gửi báo cáo kết quả chuyên đề “Bình luận chuyên sâu các chính sách mới về phát triển, quản lý, sử dụng nhà ở trong dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) và vấn đề quy định chuyển tiếp” như sau:
I. PHÁT SINH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH MANG TÍNH CHẤT “giấy phép con”
1. “Giấy phép con” đối với nhà chung cư
Tại dự thảo Luật Nhà ở sửa đổi phiên bản ngày 28/7 có đề xuất một thủ tục mới mang tính chất “giấy phép con” trong việc bán nhà ở chung cư. Cụ thể tại Điều 39 dự thảo về thực hiện dự án nhà ở thương mại có quy định: “4. Việc bàn giao nhà ở cho người mua, thuê mua chỉ được thực hiện sau khi đã hoàn thành việc nghiệm thu toàn bộ công trình nhà ở, các công trình hạ tầng kỹ thuật của khu vực có nhà ở để bàn giao tương ứng với tiến độ của dự án. Trường hợp bàn giao nhà chung cư thì tùy vào cấp công trình nhà chung cư, chủ đầu tư phải có thông báo đủ hồ sơ bàn giao nhà ở của cơ quan quản lý nhà ở ở trung ương hoặc cơ quan quản lý nhà ở cấp tỉnh theo quy định của Chính phủ.”
Quy định tại khoản 4 Điều 39 dự thảo sẽ làm phát sinh thêm một “giấy phép con” là “thông báo đủ hồ sơ bàn giao nhà ở” của cơ quan quản lý nhà ở, đây là một thủ tục hành chính hoàn toàn mới, không có trong Luật Nhà ở năm 2014.
Cần đánh giá sự cần thiết của việc ban hành thủ tục hành chính mới này trong bối cảnh pháp luật về xây dựng (gồm Luật Xây dựng và các văn bản dưới luật) đã có những quy định hết sức chặt chẽ để quản lý loại hình dự án nhà chung cư. Cụ thể, Nghị định số 15/2021/NĐ-CP về quản lý dự án đầu tư xây dựng quy định nhà chung cư thuộc danh mục “công trình có ảnh hưởng lớn đến an toàn, lợi ích cộng đồng”.
Nghị định số Nghị định số 06/2021/NĐ-CP về quản lý chất lượng công trình xây dựng quy định với “công trình có ảnh hưởng lớn đến an toàn, lợi ích cộng đồng” thì bắt buộc phải có “văn bản chấp thuận kết quả nghiệm thu” của cơ quan chuyên môn về xây dựng thuộc Bộ quản lý công trình xây dựng chuyên ngành hoặc thuộc UBND cấp tỉnh theo pháp luật về xây dựng.
Về thẩm quyền kiểm tra công tác nghiệm thu, Điều 24 Nghị định số 06/2021/NĐ-CP quy định với công trình cấp I, công trình cấp đặc biệt sẽ do cơ quan chuyên môn về xây dựng thuộc Bộ quản lý công trình xây dựng chuyên ngành kiểm tra; các công trình còn lại do cơ quan chuyên môn về xây dựng thuộc UBND cấp tỉnh kiểm tra.
Như vậy để hoàn thành thủ tục nghiệm thu và đủ điều kiện bàn giao căn hộ chung cư cho khách hàng, chủ đầu tư dự án chung cư phải có 2 loại “giấy phép” do cùng một cấp hành chính ban hành(!?)
Cụ thể, nếu là nhà chung cư cấp đặc biệt, cấp I, cấp II, cấp III thì trước tiên phải có văn bản chấp thuận kết quả nghiệm thu của Cục Giám định nhà nước về chất lượng công trình – Bộ Xây dựng hoặc của Sở Xây dựng; tiếp đến phải có thông báo đủ hồ sơ bàn giao nhà ở của cơ quan quản lý nhà ở (là Cục Quản lý nhà và thị trường bất động sản – Bộ Xây dựng hoặc của Sở Xây dựng).
Như vậy 2 loại “giấy phép” đều do cùng một cơ quan ban hành nhưng theo 2 thủ tục hành chính khác nhau, quy định bởi 2 đạo luật khác nhau (một thủ tục theo Luật Xây dựng, một thủ tục theo Luật Nhà ở), gây chậm trễ bàn giao căn hộ cho khách hàng. Trong khi loại hình nhà chung cư hiện nay ngày càng phổ biến trong cả nước và là sản phẩm được khuyến khích phát triển, phù hợp với xu thế phát triển đô thị hiện đại trên thế giới.
Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, do dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) đề xuất thêm một thủ tục hành chính hoàn toàn mới (thủ tục cấp “thông báo đủ hồ sơ bàn giao nhà ở chung cư” của cơ quan nhà nước) nên cần có báo cáo đánh giá tác động của chính sách đối với các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp. Trong khi hồ sơ dự án Luật Nhà ở (sửa đổi) chưa có đánh giá tác động ở chính sách này.
Mặt khác, cũng cần có báo cáo đánh giá tác động thủ tục hành chính khi cơ quan soạn thảo đặt ra thủ tục hành chính mới.
Lưu ý rằng trong hồ sơ đề nghị xây dựng Luật Nhà ở (sửa đổi) báo cáo Quốc hội để đưa vào Chương trình xây dựng luật thì không đề cập đến thủ tục hành chính “thông báo đủ hồ sơ bàn giao nhà ở chung cư” (các phiên bản dự thảo trước đây cũng không đề cập đến thủ tục này). Do đó, kiến nghị cơ quan chủ trì soạn thảo cần thiết phải có báo cáo, giải trình đầy đủ về lý do, căn cứ, sự cần thiết của việc đề ra chính sách mới này và tính hiệu quả, khả thi trong triển khai thực hiện nếu chính sách được thông qua.
Về tên thủ tục: “thông báo đủ hồ sơ bàn giao nhà ở chung cư”, nếu chỉ là thông báo đã đầy đủ về mặt hồ sơ, giấy tờ, tài liệu thì pháp luật chỉ cần quy định rõ danh mục các hồ sơ, giấy tờ, tài liệu mà chủ đầu tư phải có trước khi bàn giao nhà ở chung cư để chủ đầu tư tự kiểm soát và tự chịu trách nhiệm. Cơ quan quản lý nhà nước cần thay đổi từ biện pháp “tiền kiểm” (cấp văn bản “thông báo đủ hồ sơ bàn giao nhà ở chung cư”) sang biện pháp “hậu kiểm” (thanh tra, kiểm tra, xử lý các chủ đầu tư vi phạm) để tạo sự thông thoáng cho doanh nghiệp.
2. Yêu cầu phải hoàn thành công trình hạ tầng xã hội trước khi bàn giao nhà ở
Cũng tại khoản 4 Điều 39 dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) còn có quy định: “Trường hợp chủ đầu tư phải xây dựng các công trình hạ tầng xã hội để phục vụ nhu cầu ở theo chủ trương đầu tư dự án thì phải hoàn thành xây dựng và nghiệm thu các công trình này trước khi bàn giao nhà ở.”
Quy định theo hướng này là cần thiết để khắc phục tình trạng chủ đầu tư một số dự án nhà ở, khu đô thị chỉ tập trung xây dựng nhà ở để bán mà không quan tâm đầu tư công trình hạ tầng xã hội (gồm trường học, cơ sở y tế, nhà văn hóa, sân thể dục thể thao, thương mại, dịch vụ công cộng…) để phục vụ cư dân.
Tuy nhiên nếu quy định như dự thảo luật hiện nay sẽ làm phát sinh bất cập qua ví dụ sau: Dự án khu đô thị A được chấp thuận chủ trương đầu tư và Công ty B được lựa chọn làm nhà đầu tư, dự án có quy mô 10.000 căn hộ chung cư, 10.000 căn nhà ở liền kề, quy mô dân số 60.000 người. Công ty B được giao thực hiện các công trình hạ tầng xã hội gồm 3 trường mầm non, 2 trường tiểu học, 2 trường trung học cơ sở… Theo tiến độ đầu tư, chủ đầu tư triển khai trước và bàn giao trước 5.000 căn nhà ở liền kề, phục vụ quy mô dân số khoảng 15.000 người.
Trường hợp này nếu yêu cầu chủ đầu tư phải thi công hoàn thành và nghiệm thu đủ 3 trường mầm non, 2 trường tiểu học, 2 trường trung học cơ sở (đủ đáp ứng nhu cầu của 60.000 dân) trước khi bàn giao căn nhà đầu tiên trong dự án là bất khả thi, gây lãng phí nguồn lực không cần thiết, đặc biệt trong bối cảnh khu vực xung quanh dự án đã có hệ thống trường công lập có thể tiếp nhận thêm học sinh.
Do đó, tôi đề xuất chỉnh lý quy định tại khổ thứ hai khoản 4 Điều 39 dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) như sau: “Trường hợp chủ đầu tư phải xây dựng các công trình hạ tầng xã hội để phục vụ nhu cầu ở theo chủ trương đầu tư dự án thì phải hoàn thành xây dựng và nghiệm thu các công trình này theo tiến độ được chấp thuận trong chủ trương đầu tư, đảm bảo cung cấp dịch vụ, tiện ích cho cư dân theo tiến độ bàn giao nhà ở.”
3. Sự cần thiết của thủ tục “công nhận chủ đầu tư” dự án nhà ở
Tại dự thảo Luật Nhà ở sửa đổi phiên bản ngày 28/7 có đề xuất một thủ tục mới mang tính chất “giấy phép con” khác là thủ tục “công nhận chủ đầu tư” dự án nhà ở. Cụ thể tại Điều 37 về chủ đầu tư và điều kiện làm chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở có quy định: “Trường hợp có nhiều nhà đầu tư tham gia thực hiện một dự án đầu tư xây dựng nhà ở theo quy định của pháp luật thì các nhà đầu tư này phải thỏa thuận ủy quyền cho một nhà đầu tư có đủ điều kiện quy định tại khoản 2 Điều này để được công nhận làm chủ đầu tư dự án…”
Khoản 4 Điều 37 dự thảo luật cũng quy định về cơ quan có thẩm quyền công nhận chủ đầu tư trong trường hợp có nhiều nhà đầu tư thực hiện một dự án nhà ở: Cơ quan quản lý nhà nước về nhà ở ở trung ương (Bộ Xây dựng) công nhận chủ đầu tư đối với dự án do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư, dự án có công trình nhà ở cấp đặc biệt, cấp I; UBND cấp tỉnh công nhận chủ đầu tư đối với các dự án nhà ở còn lại. Khoản 4 Điều 37 dự thảo luật cũng giao Chính phủ quy định chi tiết hồ sơ, trình tự, thủ tục công nhận chủ đầu tư dự án nhà ở.
Đề xuất này cần phải được xem xét, đánh giá toàn diện bởi các lý do sau:
Thứ nhất, quy định tại khoản 4 Điều 37 dự thảo luật sẽ làm phát sinh thêm một thủ tục hành chính mang tính chất “giấy phép con” là thủ tục “công nhận làm chủ đầu tư”, đây là một thủ tục hành chính hoàn toàn mới, không có trong Luật Nhà ở năm 2014.
Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, do dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) đề xuất thêm một thủ tục hành chính hoàn toàn mới (thủ tục cấp “công nhận làm chủ đầu tư” của cơ quan nhà nước) nên cần có báo cáo đánh giá tác động của chính sách đối với các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp. Trong khi hồ sơ dự án Luật Nhà ở (sửa đổi) chưa có đánh giá tác động đối với chính sách này.
Mặt khác, cũng cần có báo cáo đánh giá tác động thủ tục hành chính khi cơ quan soạn thảo đặt ra thủ tục hành chính mới.
Về thủ tục hành chính mới này, cơ quan chủ trì soạn thảo giải trình tại Báo cáo số 119/BC-BXD ngày 16/6/2023 về tiếp thu, giải trình bước đầu ý kiến tại Tổ Đại biểu Quốc hội về dự án Luật Nhà ở (sửa đổi) như sau: “Khoản 4 Điều 37 là quy định được Luật hóa từ Nghị định số 30/2021/NĐ-CP về việc xác định chủ đầu tư dự án nhà ở trong trường hợp có nhiều nhà đầu tư được chấp thuận, đây không phải là quy định mới.”
Tuy nhiên, quy định tại Điều 18 Nghị định số 99/2015/NĐ-CP ngày 20/10/2015 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Nhà ở (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 30/2021/NĐ-CP ngày 26/3/2021 của Chính phủ) như sau:
“3. Trường hợp có nhiều nhà đầu tư dự án xây dựng nhà ở thương mại được chấp thuận chủ trương đầu tư theo pháp luật về đầu tư thì các nhà đầu tư này có thể ủy quyền cho một nhà đầu tư có đủ điều kiện hoặc thành lập doanh nghiệp, hợp tác xã có đủ điều kiện quy định tại khoản 1, khoản 2 Điều này để làm thủ tục công nhận chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở theo quy định tại khoản 4 Điều này…”
Như vậy:
(i) Quy định của Nghị định số 30/2021/NĐ-CP chỉ áp dụng đối với trường hợp nhiều nhà đầu tư dự án xây dựng nhà ở thương mại được chấp thuận chủ trương đầu tư theo pháp luật về đầu tư (ví dụ các nhà đầu tư đã có quyền sử dụng đất và nộp hồ sơ để cơ quan nhà nước chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời chấp thuận nhà đầu tư theo khoản 4 Điều 29 Luật Đầu tư năm 2020).
Thủ tục công nhận chủ đầu tư theo Nghị định số 30/2021/NĐ-CP không áp dụng với trường hợp nhà đầu tư được lựa chọn thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Trong khi quy định tại khoản 4 Điều 37 dự thảo luật áp dụng chung cho mọi trường hợp “nhiều nhà đầu tư tham gia thực hiện một dự án đầu tư xây dựng nhà ở theo quy định của pháp luật”, đồng nghĩa việc liên danh nhà đầu tư trúng đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, được chấp thuận nhà đầu tư theo khoản 3 Điều 29 Luật Đầu tư cũng đều phải làm thủ tục “công nhận làm chủ đầu tư”.
(ii) Quy định của Nghị định số 30/2021/NĐ-CP là “… các nhà đầu tư này có thể ủy quyền cho một nhà đầu tư có đủ điều kiện hoặc thành lập doanh nghiệp, hợp tác xã… để làm thủ tục công nhận chủ đầu tư…”, như vậy đây là một quy phạm tùy nghi, đặt ra một lựa chọn để các nhà đầu tư có thể thực hiện hoặc không thực hiện. Trong khi khoản 4 Điều 37 dự thảo luật quy định “các nhà đầu tư này phải thỏa thuận ủy quyền cho một nhà đầu tư có đủ điều kiện quy định tại khoản 2 Điều này để được công nhận làm chủ đầu tư dự án…”, tức là một quy phạm bắt buộc.
(iii) Quy định của Nghị định số 30/2021/NĐ-CP cho phép các nhà đầu tư này có thểủy quyền cho một nhà đầu tư có đủ điều kiện hoặc thành lập doanh nghiệp, hợp tác xã để làm thủ tục công nhận chủ đầu tư. Như vậy ngoài việc các nhà đầu tư ủy quyền cho một nhà đầu tư thì còn có thêm các lựa chọn khác: các nhà đầu tư thành lập doanh nghiệp hoặc hợp tác xã để làm thủ tục công nhận chủ đầu tư. Nhưng khoản 4 Điều 37 dự thảo luật chỉ quy định một cách ứng xử duy nhất: các nhà đầu tư phải ủy quyền cho một nhà đầu tư để được công nhận làm chủ đầu tư (đồng nghĩa với các nhà đầu tư còn lại phải “đứng bên ngoài” khi dự án triển khai).
(iv) Quy định của Nghị định số 30/2021/NĐ-CP được ban hành trên cơ sở điểm d khoản 2 Điều 7 Luật Xây dựng năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020): “Đối với dự án sử dụng nguồn vốn đầu tư hợp pháp của tổ chức, cá nhân không thuộc trường hợp quy định tại các điểm a, b và c khoản này (sau đây gọi là dự án sử dụng vốn khác) mà pháp luật về đầu tư có quy định phải lựa chọn nhà đầu tư để thực hiện dự án, chủ đầu tư là nhà đầu tư được cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp thuận. Trường hợp có nhiều nhà đầu tư tham gia thì các nhà đầu tư có thể thành lập tổ chức hoặc ủy quyền cho một nhà đầu tư làm chủ đầu tư. Trường hợp pháp luật có liên quan quy định về việc lựa chọn và công nhận chủ đầu tư thì việc lựa chọn và công nhận chủ đầu tư phải đáp ứng các điều kiện và tuân thủ quy định của pháp luật có liên quan”.
Như vậy, điểm d khoản 2 Điều 7 Luật Xây dựng cũng chứa đựng quy phạm tùy nghi giống nhưNghị định số 30/2021/NĐ-CP. Nếu Luật Nhà ở (sửa đổi) quy định dưới dạng quy phạm bắt buộc thì sẽ dẫn đến mâu thuẫn, xung đột giữa Luật Xây dựng và Luật Nhà ở.
Từ những phân tích nêu trên, tôi kiến nghị bãi bỏ quy định tại khoản 4 Điều 37 dự thảo luật hoặc quy định dưới hình thức một quy phạm tùy nghigiống như điểm d khoản 2 Điều 7 Luật Xây dựng và Nghị định số 30/2021/NĐ-CP, không quy định thành một thủ tục bắt buộc phải thực hiện để tránh làm phát sinh thêm thủ tục hành chính, làm tăng chi phí tuân thủ pháp luật cho doanh nghiệp.
Việc sửa đổi này cũng nhằm đảm bảo nguyên tắc tôn trọng quyền tự định đoạt hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp bởi trường hợp các thành viên trong liên danh nhiều nhà đầu tư muốn làm đồng chủ đầu tư, không có nhu cầu ủy quyền cho một thành viên làm chủ đầu tư thì cần tôn trọng quyền định đoạt của doanh nghiệp.
Mặt khác theo quy định tại Điều 562 Bộ luật dân sự: “Hợp đồng ủy quyền là sự thỏa thuận giữa các bên, theo đó bên được ủy quyền có nghĩa vụ thực hiện công việc nhân danh bên ủy quyền, bên ủy quyền chỉ phải trả thù lao nếu có thỏa thuận hoặc pháp luật có quy định”. Theo pháp luật dân sự, ủy quyền là một thỏa thuận giữa các chủ thể, hình thành trên cơ sở bình đẳng, tự do ý chí, tự chịu trách nhiệm. Khi thực hiện một hợp đồng ủy quyền, các chủ thể tự nguyện ủy quyền/nhận ủy quyền, bên nhận ủy quyền thực hiện công việc vì lợi ích của bên ủy quyền.
Trong bối cảnh ấy, nếu quy định như khoản 4 Điều 37 dự thảo luật thì việc ủy quyền lại trở thành bắt buộc, trái ngược với các nguyên tắc chung của quan hệ dân sự và xâm phạm quyền tự định đoạt của các chủ thể trong hoạt động sản xuất, kinh doanh.
Ngoài ra quy định theo hướng này sẽ khuyến khích hiện tượng “mượn năng lực”: một nhà đầu tư không đủ năng lực triển khai dự án nên đã nhờ các nhà đầu tư khác cùng tham gia liên danh để được lựa chọn nhà đầu tư dự án nhà ở, sau đó bên cho mượn năng lực sẽ ủy quyền cho mình để làm chủ đầu tư.
II. rà soát chính sách phát triển nhà ở xã hội trong dự thảo Luật
1. Rà soát quy định về mô hình nhà lưu trú công nhân
Tại Luật Nhà ở năm 2014 chỉ quy định chung một loại hình nhà ở xã hội áp dụng chung cho các nhóm đối tượng được hưởng chính sách hỗ trợ về nhà ở xã hội. Tuy nhiên, Dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) đã phân tách thành 3 loại hình khác nhau theo 3 nhóm đối tượng thụ hưởng, gồm: (i) Nhà ở xã hội (hướng đến 12 nhóm đối tượng theo Điều 73, gồm đối tượng người thu nhập thấp); (ii) Nhà lưu trú công nhân trong khu công nghiệp; (iii) Nhà ở cho lực lượng vũ trang.
Tại phần giải thích từ ngữ tại Điều 3 Dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) quy định: “Nhà lưu trú công nhân là công trình xây dựng được đầu tư xây dựng trên phần diện tích đất dịch vụ thuộc phạm vi khu công nghiệp theo quy định của pháp luật về quản lý khu công nghiệp để bố trí cho cá nhân là công nhân thuê trong thời gian làm việc tại khu công nghiệp đó theo quy định của Luật này.”
Như vậy, nhà lưu trú công nhân theo Dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) đồng nhất với loại hình “cơ sở lưu trú” theo Nghị định số 35/2022/NĐ-CP của Chính phủ về quản lý khu công nghiệp và khu kinh tế (Nghị định 35). Theo Nghị định 35, cơ sở lưu trú được xây dựng tại phần diện tích đất dịch vụ của khu công nghiệp; bảo đảm khoảng cách an toàn về môi trường; bảo đảm an ninh, trật tự; không ảnh hưởng đến hoạt động sản xuất, kinh doanh.
Theo Nghị định 35: “Diện tích đất dịch vụ là phần diện tích đất trong khu công nghiệp dành cho nhà đầu tư thuê đất, thuê lại đất để xây dựng công trình dịch vụ, tiện ích công cộng, thực hiện dự án đầu tư; được xác định trong quy hoạch xây dựng khu công nghiệp do cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.” Như vậy ngoài việc sử dụng để xây dựng nhà lưu trú cho công nhân, người lao động thì diện tích này còn dành để xây dựng công trình dịch vụ, tiện ích công cộng phục vụ người lao động.
Về công trình dịch vụ, tiện ích công cộng cho người lao động, Nghị định 35 quy định bao gồm “công trình công cộng được phân loại theo công năng sử dụng theo quy định của pháp luật về xây dựng, bao gồm: công trình giáo dục, đào tạo, nghiên cứu; công trình y tế; công trình thể thao, văn hóa, công viên; công trình thương mại; cơ sở lưu trú; công trình dịch vụ và các công trình kết cấu khác được xây dựng phục vụ trực tiếp cho người lao động làm việc trong khu công nghiệp, khu kinh tế”.
Như vậy, Nghị định 35 chỉ quy định về cơ sở lưu trú được xây dựng tại phần diện tích đất dịch vụ của khu công nghiệp và đây khó có thể coi là một hình thức nhà ở xã hội. Cơ sở lưu trú chỉ là một hình thức “ký túc xá” cho công nhân trong thời gian ngắn, phục vụ nhu cầu tạm thời (phù hợp với công nhân trẻ, còn độc thân) mà không đáp ứng được nhu cầu ăn ở, sinh hoạt ổn định của hộ gia đình như nhà ở xã hội.
Theo Luật Cư trú năm 2020: “Lưu trú là việc công dân ở lại một địa điểm không phải nơi thường trú hoặc nơi tạm trú trong thời gian ít hơn 30 ngày”. Như vậy “lưu trú” có tính chất kém ổn định hơn nhiều so với ở. Việc quy định loại hình cơ sở lưu trú cho công nhân trong khu công nghiệp trong Luật Nhà ở là không đảm bảo tính chặt chẽ, khoa học.
Bởi về nguyên tắc, nhà ở xã hội hay bất kỳ loại nhà ở nào đều phải xây dựng trên đất ở; công trình trên đất dịch vụ, trong khu công nghiệp không thể coi là nhà ở. Tại Điều 5 dự thảo luật cũng quy định về các hành vi bị nghiêm cấm, bao gồm hành vi: “Xây dựng nhà ở trên đất không được đầu tư xây dựng nhà ở theo quy định của Luật này…” Như vậy nếu thừa nhận cơ sở lưu trú được xây dựng tại phần diện tích đất dịch vụ của khu công nghiệp theo Nghị định số 35 là nhà ở xã hội thì sẽ mâu thuẫn trực tiếp với điều cấm của Luật Nhà ở.
Dự thảo Luật Nhà ở đã dành riêng Mục 3 Chương VI (từ Điều 88 đến Điều 97) để quy định về nhà lưu trú công nhân, trong đó tại Điều 92 có quy định về yêu cầu đối với dự án xây dựng nhà lưu trú công nhân: “c) Có hệ thống hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội đồng bộ, đảm bảo đủ các khu chức năng và không gian phục vụ nhu cầu lưu trú bao gồm: y tế, sinh hoạt văn hóa, sân chơi, thể dục – thể thao, dịch vụ, thương mại và tiện ích công cộng.”
Đề nghị xem xét, đánh giá mức độ khả thi của quy định trên khi đưa các thiết chế y tế, giáo dục, văn hóa… vào trong phạm vi đất khu công nghiệp, sẽ dẫn đến hình thành nhóm ở, khu ở, đơn vị ở… trong khi chưa đảm bảo được về an toàn, môi trường đối với đời sống cư dân. Bản chất khu công nghiệp vẫn chủ yếu phục vụ hoạt động sản xuất công nghiệp, cần hạn chế hình thành chức năng ở trong khu công nghiệp, tránh biến tướng thành khu đô thị. Do đó, đề xuất nghiên cứu mô hình khu công nghiệp – đô thị – dịch vụ theo Điều 33Nghị định 35, trong đó khu công nghiệp có chức năng chính, khu đô thị – dịch vụ có chức năng hỗ trợ, cung ứng dịch vụ, tiện ích công cộng và xã hội cho khu công nghiệp (nhà ở xã hội sẽ bố trí tại khu đô thị – dịch vụ phụ trợ cho khu công nghiệp).
2. Về bố trí quỹ đất nhà ở xã hội trong phạm vi dự án nhà ở thương mại, khu đô thị
a, Nội dung dự thảo
Tôi được tiếp cận 2 bản dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi).
Bản dự thảo đề ngày 25/7 quy định:
“Điều 80. Đất để xây dựng nhà ở xã hội
1. Khi lập, phê duyệt quy hoạch tỉnh, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phải bố trí đủ quỹ đất dành để phát triển nhà ở xã hội theo Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở đã được phê duyệt. Chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở thương mại, khu đô thị không phải dành diện tích đất ở trong phạm vi dự án để xây dựng nhà ở xã hội.
…
2. Quỹ đất dành để phát triển nhà ở xã hội quy định tại khoản 1 Điều này phải được bố trí theo đúng nhu cầu được xác định trong Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở của địa phương đã được phê duyệt, phải bảo đảm kết nối với hệ thống hạ tầng chung của khu vực nơi có dự án và phù hợp với nhu cầu sinh sống, làm việc của các đối tượng được thụ hưởng chính sách nhà ở xã hội quy định tại Luật này.
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật ngoài dự án nhà ở xã hội.”
Bản dự thảo đề ngày 28/7 quy định:
“Điều 80. Đất để xây dựng nhà ở xã hội
1. Khi lập, phê duyệt quy hoạch tỉnh, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phải bố trí đủ quỹ đất dành để phát triển nhà ở xã hội theo Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở đã được phê duyệt.
…
2. Tại các đô thị loại đặc biệt, loại I, loại II và loại III, chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở thương mại phải dành một phần diện tích đất ở trong dự án đã đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật để xây dựng nhà ở xã hội hoặc bố trí quỹ đất nhà ở xã hội đã đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật ở vị trí khác ngoài phạm vi dự án nhà ở thương mại tại đô thị đó hoặc đóng tiền tương đương giá trị quỹ đất đã đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật để xây dựng nhà ở xã hội.
Chính phủ quy định chi tiết khoản này.”
b, Nhận xét:
Về phương án theo bản dự thảo đề ngày 25/7 (cơ bản là phương án trình Quốc hội cho ý kiến lần đầu):
Ưu điểm:
Phương án này thể hiện tư duy mới về phát triển nhà ở xã hội, nhắm trúng vào “điểm nghẽn” lớn nhất trong thực thi chính sách phát triển nhà ở xã hội hiện nay là thiếu quỹ đất sạch, có kết nối hạ tầng. Dự thảo Luật Nhà ở sửa đổi (ngày 25/7) đã tháo gỡ theo hướng giao trách nhiệm bố trí quỹ đất phát triển nhà ở xã hội cho chính quyền địa phương. Cụ thể, Điều 80 dự thảo quy định khi lập, phê duyệt các loại quy hoạch (gồm quy hoạch tỉnh, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị) thì UBND cấp tỉnh phải bố trí đủ quỹ đất dành để phát triển nhà ở xã hội theo Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở.
Như vậy, các địa phương sẽ căn cứ nhu cầu thực tế về nhà ở xã hội của người dân để chủ động bố trí quỹ đất (được tùy chọn bố trí quỹ đất nhà ở xã hội độc lập hay trong đồ án quy hoạch khu đô thị). Việc trao quyền gắn liền với trách nhiệm (phải bố trí đủ quỹ đất dành để phát triển nhà ở xã hội) sẽ tạo cơ chế linh hoạt, sáng tạo cho địa phương triển khai thực hiện.
Ngoài ra, quỹ đất dành để phát triển nhà ở xã hội không chỉ “nằm trên giấy” (chỉ xác định trong các đồ án quy hoạch) như một số dự án gần đây mà UBND cấp tỉnh phải có trách nhiệm bố trí theo đúng nhu cầu của người dân trong Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở, phải kết nối với hệ thống hạ tầng chung của khu vực, phù hợp với nhu cầu sinh sống, làm việc của các đối tượng thụ hưởng.
Dự thảo giao UBND cấp tỉnh đầu tư hệ thống hạ tầng kỹ thuật ngoài dự án nhà ở xã hội (đưa hạ tầng giao thông, cấp điện, cấp nước sạch, thoát nước… đến ranh dự án). UBND cấp tỉnh còn phải báo cáo HĐND cùng cấp trích một phần tiền sử dụng đất, tiền thuê đất của các dự án nhà ở thương mại, khu đô thị để bồi thường, giải phóng mặt bằng, đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật cho các dự án nhà ở xã hội.
Nếu làm tốt các giải pháp nêu trên thì vướng mắc lớn nhất của chính sách nhà ở xã hội hiện nay (quỹ đất sạch, có kết nối hạ tầng kỹ thuật) sẽ được tháo gỡ. UBND cấp tỉnh sẽ hoàn toàn giữ vai trò chủ động từ việc khảo sát, xác định nhu cầu nhà ở xã hội của người dân để đưa vào Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở; trên cơ sở đó, UBND cấp tỉnh chủ động bố trí đủ quỹ đất dành để phát triển nhà ở xã hội ngay trong các đồ án quy hoạch.
Sau khi xác định được quỹ đất trong quy hoạch, UBND cấp tỉnh trực tiếp triển khai quy hoạch đó bằng cách sử dụng ngân sách để giải phóng mặt bằng, đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật đến ranh dự án, thậm chí hỗ trợ chủ đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật cả trong phạm vi dự án. Có được quỹ đất sạch đã kết nối hạ tầng kỹ thuật, UBND cấp tỉnh lựa chọn nhà đầu tư có năng lực triển khai dự án (giao chủ đầu tư nếu chỉ có một nhà đầu tư đăng ký; đấu thầu lựa chọn chủ đầu tư nếu có từ hai nhà đầu tư trở lên đăng ký).
Như vậy, Dự thảo ngày 25/7 đã xác định vai trò, trách nhiệm chủ trì thực hiện chính sách nhà ở xã hội là của Nhà nước (thay vì việc giao trách nhiệm phát triển nhà ở xã hội cho chủ đầu tư các dự án nhà ở thương mại, khu đô thị như hiện nay). Nếu các giải pháp trong dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) được chính quyền địa phương triển khai đồng bộ, có hiệu quả thì có thể tin vào thành công của Đề án Đầu tư xây dựng ít nhất 01 triệu căn hộ nhà ở xã hội theo Quyết định số 338 của Thủ tướng Chính phủ.
Nhược điểm:
Điều 80 Dự thảo ngày 25/7 cũng quy định: Chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại, khu đô thị không phải bố trí quỹ đất 20% nhà ở xã hội như quy định hiện nay. Quy định này có phần cứng nhắc và dường như đi ngược lại với nguyên tắc phân cấp, phân quyền gắn liền với trách nhiệm của địa phương như đã nêu tại mục Ưu điểm. Tôi cho rằng cần phân quyền triệt để cho địa phương để địa phương có toàn quyền quyết định bố trí quỹ đất nhà ở xã hội.
Ví dụ: Với địa phương có điều kiện kinh tế – xã hội phát triển, giá trị quỹ đất tại đô thị rất cao thì địa phương có thể quyết định không bố trí quỹ đất nhà ở xã hội trong các dự án nhà ở thương mại triển khai tại quỹ “đất vàng” mà dành 100% cho mục tiêu phát triển dự án nhà ở thương mại, tiền sử dụng đất thu được dành để bồi thường, hỗ trợ, tái định cư để tạo lập quỹ đất nhà ở xã hội tại vùng ven đô thị, nơi có giá đất không quá cao nhưng vẫn gắn liền với cơ hội việc làm cho người dân là khách hàng mua nhà ở xã hội.
Ngược lại, với địa phương có điều kiện kinh tế – xã hội phát triển chưa cao, nhu cầu nhà ở chưa quá lớn, giá trị quỹ đất tại đô thị ở mức vừa phải thì địa phương có thể quyết định bố trí một phần quỹ đất nhà ở xã hội trong các dự án nhà ở thương mại (có thể với tỷ lệ linh hoạt, thay vì tối thiểu 20% so với quy định hiện hành). Trường hợp này thì quy định tại dự thảo (Chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở thương mại, khu đô thị không phải dành diện tích đất ở trong phạm vi dự án để xây dựng nhà ở xã hội) lại trở nên cứng nhắc, khiến địa phương không thể bố trí quỹ đất nhà ở xã hội trong các dự án nhà ở thương mại (nếu yêu cầu phải bố trí quỹ đất nhà ở xã hội thì có thể gặp phải sự phản ứng của chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại do Luật quy định chủ đầu tư không phải thực hiện).
Về phương án theo bản dự thảo đề ngày 28/7:
Phương án này cơ bản giống Luật Nhà ở hiện hành (vốn đã phát sinh rất nhiều bất cập trong triển khai thực hiện, khiến việc thực hiện chính sách nhà ở xã hội mới chỉ đạt được khoảng 40% so với mục tiêu).
c, Kiến nghị:
Dựa theo phân tích ở trên, tôi đề nghị cần kết hợp giữa phương án theo bản dự thảo đề ngày 25/7 (cơ bản là phương án trình Quốc hội cho ý kiến lần đầu) với phương án theo bản dự thảo đề ngày 28/7 (cơ bản giống Luật Nhà ở hiện hành). Theo đó, Luật Nhà ở sửa đổi cần quán triệt nguyên tắc: giao trách nhiệm bố trí quỹ đất phát triển nhà ở xã hội cho chính quyền địa phương.
Cụ thể, Điều 80 dự thảo nên quy định theo bản dự thảo đề ngày 25/7, quy định khi lập, phê duyệt các loại quy hoạch (gồm quy hoạch tỉnh, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị) thì UBND cấp tỉnh phải bố trí đủ quỹ đất dành để phát triển nhà ở xã hội theo Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở. Các địa phương sẽ căn cứ nhu cầu thực tế về nhà ở xã hội của người dân để chủ động bố trí quỹ đất (được tùy chọn bố trí quỹ đất nhà ở xã hội độc lập hay trong đồ án quy hoạch khu đô thị). Việc trao quyền gắn liền với trách nhiệm (phải bố trí đủ quỹ đất dành để phát triển nhà ở xã hội) sẽ tạo cơ chế linh hoạt, sáng tạo cho địa phương triển khai thực hiện.
Tuy nhiên cần bãi bỏ quy định: Chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại, khu đô thị không phải bố trí quỹ đất 20% nhà ở xã hội như quy định hiện nay do quy định này có phần cứng nhắc, đi ngược lại với nguyên tắc phân cấp, phân quyền gắn liền với trách nhiệm của địa phương. Theo đó, nếu địa phương căn cứ nhu cầu về nhà ở xã hội và quyết định bố trí một phần quỹ đất nhà ở xã hội trong các dự án nhà ở thương mại (có thể với tỷ lệ linh hoạt) thì cần cho phép địa phương được phép bố trí, thay vì bắt buộc phải tách quỹ đất nhà ở xã hội hoàn toàn khỏi dự án nhà ở thương mại, khu đô thị.
Lưu ý 1: Với hình thức dự án nhà ở thương mại thực hiện theo hình thức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư thì cơ quan nhà nước sẽ lập, phê duyệt quy hoạch để tổ chức đấu thầu. Nếu trong quy hoạch có bố trí một phần quỹ đất nhà ở xã hội thì đồ án quy hoạch này là một phần hồ sơ mời thầu, nhà đầu tư được lựa chọn phải triển khai theo đúng quy hoạch và chấp thuận chủ trương đầu tư. Nhà đầu tư không được phản đối việc bố trí quỹ đất nhà ở xã hội trong dự án do đã quy định rõ trong hồ sơ mời thầu.
Lưu ý 2: Theo khoản 2 Điều 80 bản dự thảo đề ngày 28/7: “2. Tại các đô thị loại đặc biệt, loại I, loại II và loại III, chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở thương mại phải dành một phần diện tích đất ở trong dự án đã đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật để xây dựng nhà ở xã hội hoặc bố trí quỹ đất nhà ở xã hội đã đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật ở vị trí khác ngoài phạm vi dự án nhà ở thương mại tại đô thị đó hoặc đóng tiền tương đương giá trị quỹ đất đã đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật để xây dựng nhà ở xã hội.”
Phương án này gây rất nhiều vướng mắc. Thứ nhất, chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại không thể bố trí quỹ đất nhà ở xã hội ở vị trí khác ngoài phạm vi dự án nhà ở thương mại tại cùng đô thị nếu chủ đầu tư chỉ có 01 dự án trên địa bàn. Thứ hai, việc yêu cầu chủ đầu tư đóng tiền tương đương giá trị quỹ đất đã đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật để xây dựng nhà ở xã hội là hầu như không thể thực hiện được trong thực tế do không có cơ sở xác định (quy định này đã có trong Nghị định số 49/2021/NĐ-CP sửa đổi Nghị định số 100/2015/NĐ-CP nhưng thực tế triển khai gặp quá nhiều vướng mắc).
2. Cần đa dạng hóa nguồn cung nhà ở xã hội
a, Loại bỏ hình thức nhà ở xã hội dạng liền kề, thấp tầng
Tại Điều 79 dự thảo luật quy định: “Nhà ở xã hội là nhà chung cư, được đầu tư xây dựng theo dự án, phù hợp với quy hoạch chi tiết xây dựng đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Trường hợp dự án nhà ở xã hội được đầu tư xây dựng tại xã thuộc vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi theo quy định của Thủ tướng Chính phủ thì được xây dựng nhà ở riêng lẻ.”
Như vậy dự thảo đã loại bỏ hình thức nhà ở xã hội dạng liền kề, thấp tầng đang áp dụng tại Luật Nhà ở hiện hành (chỉ cho phép áp dụng tại các xã đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi). Đây là nội dung cần cân nhắc hết sức thận trọng bởi tại rất nhiều khu vực như nông thôn, miền núi, thậm chí một số đô thị loại II, III, IV, V… thì người dân chưa có thói quen ở chung cư, quỹ đất nền còn nhiều nên người dân có xu hướng không sử dụng nhà chung cư.
Việc bắt buộc bố trí nhà ở xã hội là nhà chung cư trong những trường hợp này có thể dẫn đến người dân không sử dụng, gây lãng phí chi phí đầu tư. Do đó, cơ quan soạn thảo cần đánh giá kỹ tính hiệu quả, khả thi của chính sách mới này, đồng thời bổ sung điều khoản chuyển tiếp cho các dự án cũ hoặc các đồ án quy hoạch cũ có xác định nhà ở xã hội là nhà ở riêng lẻ.
Kiến nghị chỉnh sửa theo hướng: Tại đô thị loại II, III, IV, V… được phép chọn hình thức nhà ở xã hội dạng liền kề, thấp tầng hoặc nhà chung cư và trao cho địa phương thẩm quyền quyết định chọn lựa để đảm bảo nguyên tắc phân cấp, phân quyền gắn liền với trách nhiệm của địa phương.
b, Xung đột về hình thức sử dụng đất để thực hiện dự án nhà ở xã hội
Một vấn đề vẫn chưa được cải thiện so với luật hiện hành là hình thức sử dụng đất để thực hiện dự án nhà ở xã hội trong trường hợp nhà đầu tư chủ động tạo lập quỹ đất (không cần Nhà nước giao đất).
Cụ thể, hiện nay việc doanh nghiệp có quyền sử dụng đất (không phải đất ở) hoặc doanh nghiệp chủ động nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất không phải đất ở để thực hiện dự án nhà ở xã hội đang bị vướng tại một số địa phương. Cụ thể, Luật Đất đai năm 2013 và Luật Đầu tư năm 2020 cho phép doanh nghiệp được nhận chuyển nhượng, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất để thực hiện dự án (không loại trừ dự án nhà ở xã hội). Ngay trong Luật Nhà ở năm 2014, tại điểm c khoản 2 Điều 57 cũng có quy định: “Trường hợp doanh nghiệp, hợp tác xã có quyền sử dụng đất hợp pháp, phù hợp với quy hoạch […] thì doanh nghiệp, hợp tác xã đó được giao làm chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở xã hội”. Như vậy nhà đầu tư chỉ cần có quyền sử dụng đất thì có thể được “chỉ định” làm chủ đầu tư dự án nhà ở xã hội (không quy định phải có đất ở).
Nhưng tại khoản 3 Điều 56 Luật Nhà ở hiện hành lại quy định: “Đất để phát triển nhà ở xã hội bao gồm: a) Đất được Nhà nước giao để xây dựng nhà ở cho thuê, cho thuê mua, bán; b) Đất được Nhà nước cho thuê để xây dựng nhà ở cho thuê; c) Diện tích đất ở trong dự án đầu tư xây dựng nhà ở thương mại mà chủ đầu tư phải dành để xây dựng nhà ở xã hội…; d) Đất ở hợp pháp của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân dùng để xây dựng nhà ở xã hội.”
Với phương thức liệt kê này thì nếu doanh nghiệp có quyền sử dụng đất (không phải đất ở) sẽ không rơi vào bất kỳ trường hợp nào trong khoản 3 Điều 56 Luật Nhà ở. Điều đó dẫn đến “ách tắc” ở một số địa phương khi giải quyết thủ tục hành chính về dự án nhà ở xã hội trong trường hợp nhà đầu tư có quyền sử dụng đất nhưng không có đất ở.
Tại dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) thì vướng mắc nêu trên vẫn chưa được tháo gỡ. Cụ thể tại điểm c khoản 2 Điều 81 quy định: “Trường hợp doanh nghiệp, hợp tác xã có quyền sử dụng đất hợp pháp, phù hợp với quy hoạch […] thì doanh nghiệp, hợp tác xã đó được giao làm chủ đầu tư dự án đầu tư xây dựng nhà ở xã hội” (quy định tương tự điểm c khoản 2 Điều 57 Luật Nhà ở năm 2014). Tuy nhiên quy định tại Điều 80 về “Đất để xây dựng nhà ở xã hội” lại chỉ đề cập đến quỹ đất do Nhà nước tạo lập để phát triển nhà ở xã hội; đất ở thuộc quyền sử dụng hợp pháp của các thành viên hộ gia đình, cá nhân.
Như vậy, dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) vẫn tự mâu thuẫn về hình thức sử dụng đất thực hiện dự án nhà ở xã hội mà nếu được thông qua sẽ dẫn đến “nửa đóng, nửa mở”, tiếp tục tắc nghẽn thủ tục đầu tư dự án nhà ở xã hội trong trường hợp nhà đầu tư chủ động tạo lập quỹ đất.
3. Ưu đãi chủ đầu tư dự án nhà ở xã hội vẫn kém hấp dẫn
Tại điểm d khoản 2 Điều 82 dự thảo luật quy định ưu đãi chủ đầu tư dự án nhà ở xã hội:
“d) Trường hợp phương án quy hoạch chi tiết của dự án do cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt mà có bố trí quỹ đất riêng theo tỷ lệ do Chính phủ quy định để xây dựng công trình kinh doanh dịch vụ, thương mại thì chủ đầu tư được phép dành diện tích đất này để xây dựng công trình kinh doanh dịch vụ, thương mại để phục vụ nhu cầu của người dân trong phạm vi dự án. Chủ đầu tư được hạch toán riêng, không được tính chi phí đầu tư xây dựng công trình này vào giá thành nhà ở xã hội và được hưởng toàn bộ lợi nhuận đối với phần diện tích kinh doanh, dịch vụ thương mại này.”
Như vậy, dự thảo cho phép chủ đầu tư được xây dựng công trình kinh doanh dịch vụ, thương mại để kinh doanh, được hạch toán riêng, được hưởng toàn bộ lợi nhuận đối với phần diện tích kinh doanh, dịch vụ thương mại này (không tính vào lợi nhuận định mức tối đa 10% đối với phần diện tích xây dựng nhà ở xã hội theo điểm c khoản 2 Điều 82).
Tôi cho rằng ưu đãi này kém hấp dẫn hơn ưu đãi tại Nghị định số 100/2015/NĐ-CP trước đây (cho phép chủ đầu tư được dành 20% tổng diện tích đất để xây dựng nhà ở trong phạm vi dự án để đầu tư xây dựng công trình kinh doanh thương mại (kể cả nhà ở thương mại); hoặc nếu không bố trí quỹ đất riêng để xây dựng công trình kinh doanh thương mại thì được phép dành 20% tổng diện tích sàn nhà ở để kinh doanh theo giá thương mại).
Mặc dù về lý thuyết, phương án của dự thảo hiện nay có thể cho phép chủ đầu tư được lợi nhuận cao hơn 10% (gồm 10% đối với phần diện tích xây dựng nhà ở xã hội và phần lợi nhuận từ kinh doanh phần diện tích kinh doanh, dịch vụ thương mại); so với Luật Nhà ở hiện hành thì lợi nhuận định mức của chủ đầu tư tối đa là 10% (gồm cả lợi nhuận từ phần thương mại).
Lý do là bởi mặc dù lợi nhuận (về lý thuyết) theo Luật Nhà ở hiện hành có thể thấp hơn nhưng tính thanh khoản lại cao hơn. Ví dụ: Nhờ được bố trí quỹ đất nhà ở thương mại nên chủ đầu tư có thể bán nhà ở thương mại với giá 20 triệu đồng/m2 để bù đắp cho nhà ở xã hội (bán với giá 8 triệu đồng/m2), như vậy cả nhà ở thương mại và nhà ở xã hội đều có tính thanh khoản cao, chủ đầu tư có thể bán hết sản phẩm trong 01 năm. Ngược lại, vẫn trường hợp trên mà chủ đầu tư không được bố trí quỹ đất nhà ở thương mại trong dự án, 100% là nhà ở xã hội và bán với giá 12 triệu đồng/m2. Do mức giá này quá cao so với người thu nhập thấp nên tính thanh khoản thấp, khiến chủ đầu tư phải mất 3 năm mới bán hết. Trường hợp này, do phải chịu lãi suất vay tín dụng nên chủ đầu tư hầu như không còn lợi nhuận.
Do vậy, kiến nghị cơ quan chủ trì soạn thảo chỉnh lý quy định về ưu đãi chủ đầu tư dự án nhà ở xã hội theo hướng trả lại ưu đãi tại Nghị định số 100/2015/NĐ-CP: Cho phép chủ đầu tư được dành 20% tổng diện tích đất để xây dựng nhà ở thương mại; hoặc nếu không bố trí quỹ đất riêng để xây dựng công trình kinh doanh thương mại thì được phép dành 20% tổng diện tích sàn nhà ở để kinh doanh theo giá thương mại. Phương án này sẽ giúp thu hút sự quan tâm nhiều hơn của các doanh nghiệp trong việc phát triển nhà ở xã hội.
III. VỀ CHÍNH SÁCH CẢI TẠO, XÂY DỰNG LẠI NHÀ CHUNG CƯ
1. Nhận xét chung
Hoan nghênh cơ quan soạn thảo đã bỏ quy định về thời hạn sở hữu chung cư để tránh xung đột với quy định về quyền sở hữu tài sản trong pháp luật dân sự (Bộ luật dân sự không có khái niệm “thời hạn sở hữu” mà chỉ quy định các căn cứ, thời điểm xác lập quyền sở hữu tài sản; các căn cứ, thời điểm chấm dứt quyền sở hữu tài sản).
Tuy nhiên ở một khía cạnh khác, quy định của dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) về chính sách cải tạo, xây dựng lại nhà chung cư (Chương V) lại tồn tại bất cập khi dường như chính sách đang được thiết kế mang nặng tính “bao cấp”, quy định phần lớn trách nhiệm cải tạo, xây dựng lại nhà chung cư thuộc về Nhà nước mà chưa gắn chặt trách nhiệm của chủ sở hữu.
Cụ thể, phương án xây dựng chính sách cải tạo, xây dựng lại nhà chung cư chưa nêu bật được nguyên tắc quan trọng của pháp luật dân sự: Chủ sở hữu tài sản được thụ hưởng toàn bộ giá trị tài sản mang lại nhưng cũng đồng thời phải chịu rủi ro do tài sản của mình gây ra[1].
Nguyên tắc ấy được mọi người thừa nhận, trở thành “luật tự nhiên” trong quan hệ dân sự. Bộ luật dân sự hiện hành cũng đã ghi nhận các quyền của chủ sở hữu tài sản: “Chủ sở hữu được thực hiện mọi hành vi theo ý chí của mình đối với tài sản nhưng không được trái với quy định của luật, gây thiệt hại hoặc làm ảnh hưởng đến lợi ích quốc gia, dân tộc, lợi ích công cộng, quyền và lợi ích hợp pháp của người khác” (Điều 160); “Chủ sở hữu được sử dụng tài sản theo ý chí của mình nhưng không được gây thiệt hại hoặc làm ảnh hưởng đến lợi ích quốc gia, dân tộc, lợi ích công cộng, quyền và lợi ích hợp pháp của người khác” (Điều 190).
Như vậy, quyền của chủ sở hữu tài sản được pháp luật công nhận, được mọi người tôn trọng nhưng không phải là quyền tuyệt đối. Việc khai thác, sử dụng tài sản của chủ sở hữu không được xâm phạm đến quyền, lợi ích của các chủ thể khác. Mặt khác, Bộ luật dân sự cũng quy định nghĩa vụ gánh chịu rủi ro về tài sản của chủ sở hữu: “Chủ sở hữu phải chịu rủi ro về tài sản thuộc sở hữu của mình, trừ trường hợp có thỏa thuận khác hoặc Bộ luật này, luật khác có liên quan quy định khác” (Điều 162).
Với tài sản là căn hộ chung cư thì sau khi mua từ chủ đầu tư, chủ sở hữu phải nhận chuyển giao rủi ro trong hợp đồng mua bán tài sản theo Điều 441 Bộ luật dân sự. Theo đó, do nhà ở là tài sản phải đăng ký quyền sở hữu nên trừ trường hợp có thỏa thuận khác, bên bán chịu rủi ro cho đến khi hoàn thành đăng ký, bên mua chịu rủi ro kể từ thời điểm hoàn thành đăng ký, nghĩa là sau khi được cấp “sổ hồng” thì rủi ro thuộc về khách hàng mua căn hộ.
Tuy nhiên, phương án dự thảo hiện nay còn mang nặng tư duy bao cấp. Chẳng hạn việc quy định thực hiện các dự án cải tạo, xây dựng lại nhà chung cư bằng vốn đầu tư công; hoặc quy định tại khoản 8 Điều 62 về việc UBND cấp tỉnh có trách nhiệm bố trí kinh phí từ ngân sách địa phương để thực hiện kiểm định, đánh giá chất lượng các nhà chung cư khi hết thời hạn sử dụng hoặc có dấu hiệu hư hỏng, thậm chí còn phải chi ngân sách để thực hiện dự án cải tạo, xây dựng lại nhà chung cư.
Các quy định này bao cấp chưa làm rõ được trách nhiệm của chủ sở hữu với tài sản của mình. Do đó, đề nghị chỉnh lý các quy định về trách nhiệm của nhà nước với dự án cải tạo, xây dựng lại nhà chung cư theo hướng: Có thể Nhà nước bố trí ngân sách để thực hiện một số công việc, bao gồm kiểm định, đánh giá chất lượng các nhà chung cư nhưng sau đó chủ sở hữu có trách nhiệm hoàn trả cho nhà nước. Việc Nhà nước phải chi ngân sách cho các công việc này mà không được bồi hoàn là không công bằng với các chủ thể khác không phải chủ sở hữu nhà chung cư.
2. Đánh giá các quy định cụ thể
a, Về các trường hợp nhà chung cư thuộc diện phải phá dỡ
Tại Điều 61 dự thảo Luật Nhà ở sửa đổi đã quy định các trường hợp nhà chung cư thuộc diện phải phá dỡ, gồm 2 khoản nhưng giữa khoản 1 và khoản 2 được thiết kế thiếu logic, không ăn khớp nhau, cần gộp chung khoản 1 và khoản 2 hoặc thậm chí bỏ khoản 1 vì nội dung khoản 2 đã bao gồm các trường hợp nhà chung cư phải phải phá dỡ theo tên của điều luật (tên khoản 2 là “Các trường hợp phá dỡ nhà chung cư” cũng gần trùng khớp tên của điều luật).
Khoản 2 Điều 61 gồm 5 điểm, quy định 5 trường hợp phá dỡ nhà chung cư nhưng cách liệt kê không theo một tiêu chí nhất quán nên dẫn đến thiếu logic. Cụ thể, các trường hợp tại điểm a, điểm b được phân loại theo tác nhân dẫn đến nhà chung cư bị hư hỏng (“Nhà chung cư bị hư hỏng do cháy nổ không còn đủ điều kiện bảo đảm an toàn để tiếp tục sử dụng”; “Nhà chung cư bị hư hỏng do thiên tai, địch họa không còn đủ điều kiện bảo đảm an toàn để tiếp tục sử dụng”). Nhưng các trường hợp tại điểm c, d, đ lại được phân loại theo mô tả đặc điểm hư hỏng.
Do không liệt kê theo một tiêu chí nhất quán nên cách quy định tại khoản 2 Điều 61 hoàn toàn có thể dẫn đến chồng chéo hoặc bỏ sót. Chẳng hạn hoàn toàn có thể có trường hợp thỏa mãn cả điểm b và điểm c (trường hợp nhà chung cư bị thiên tai, địch họa mà dẫn đến các kết cấu chịu lực chính của công trình xuất hiện tình trạng nguy hiểm tổng thể, có nguy cơ sập đổ…).
b, Về bố trí tái định cư cho chủ sở hữu
Kiến nghị cần cân nhắc sử dụng thuật ngữ “tái định cư” khi thực hiện chính sách cải tạo, xây dựng lại nhà chung cư cũ vì không đúng nội hàm “tái định cư” trong Luật Đất đai. Cụ thể, dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã làm rõ nội hàm của “tái định cư”: Là chính sách để ổn định đời sống của người có đất bị thu hồi thông qua bồi thường bằng đất ở hoặc bằng nhà ở tại khu tái định cư hoặc địa điểm khác phù hợp cho người bị thu hồi đất ở, phải di chuyển chỗ ở… (khoản 50 Điều 3). Như vậy, bố trí tái định cư là một công đoạn được đặt ra với cơ quan nhà nước khi thực hiện thu hồi đất ở của các chủ thể.
Trong khi đó, việc nhà chung cư cũ bị hư hỏng, cần phá dỡ để xây dựng lại mà các chủ thể đang sở hữu căn hộ chung cư được tiếp tục sở hữu căn hộ mới sau khi xây dựng lại thì liệu đó có phải là một hình thức “tái định cư” theo đúng nội hàm “tái định cư” trong Luật Đất đai hay không?
(Xin xem thêm báo cáo về rà soát quy định bố trí tái định cư của dự thảo Luật Nhà ở so với dự thảo Luật Đất đai theo mục 2, phần V (trang 19) của tham luận này).
Tại Khoản 4 Điều 62 dự thảo quy định: “Trường hợp theo quy hoạch được duyệt mà tiếp tục xây dựng lại nhà chung cư thì các chủ sở hữu được tái định cư tại chỗ, trừ trường hợp không có nhu cầu”. Đề nghị đánh giá tính khả thi của quy định này bởi các lý do sau:
– Tại Điều 71 dự thảo quy định về phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư có quy định về “Hệ số K diện tích căn hộ, giá đất để tính bồi thường”. Quy định này cũng được áp dụng tại Nghị định số 69/2021/NĐ-CP về cải tạo, xây dựng lại nhà chung cư hiện hành (UBND cấp tỉnh quyết định hệ số k bồi thường từ 1 đến 2 lần diện tích sử dụng căn hộ cũ). Như vậy, khi thực hiện cải tạo, xây dựng lại nhà chung cư thì chủ sở hữu được bố trí diện tích căn hộ mới có thể có diện tích gấp 2 lần diện tích căn hộ cũ.
– Tại Điều 51 dự thảo cũng quy định nguyên tắc phát triển nhà ở phục vụ tái định cư là: “… nhà ở được tái định cư phải bảo đảm có chất lượng và diện tích bằng hoặc lớn hơn nhà ở trước khi bố trí tái định cư”.
Như vậy khi thực hiện cải tạo, xây dựng lại nhà chung cư thì chủ sở hữu được bố trí diện tích căn hộ mới luôn lớn hơn diện tích căn hộ cũ và tất cả các chủ sở hữu đều được bố trí tái định cư; chưa kể đến diện tích mà chủ đầu tư phải được dành để kinh doanh bù đắp chi phí. Như vậy, phương án quy hoạch chung cư mới phải gia tăng tầng cao, mật độ xây dựng, hệ số sử dụng đất rất lớn so với quy hoạch của chung cư cũ. Đề nghị cơ quan soạn thảo đánh giá kỹ lưỡng khả năng đáp ứng về hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội nếu quy định theo phương án nêu trên.
c, Các quy định khác
– Tại Khoản 3 Điều 62 dự thảo quy định: “3. Việc cải tạo, xây dựng lại nhà chung cư phải tuân thủ quy định của Luật này, pháp luật xây dựng, pháp luật đầu tư và pháp luật có liên quan”. Đề nghị bổ sung “pháp luật đầu tư công” do dự thảo có quy định sử dụng vốn đầu tư công thực hiện cải tạo, xây dựng lại nhà chung cư (khoản 7 Điều 62, khoản 2 Điều 64).
– Tại khoản 1 Điều 72 dự thảo quy định:
“Các chủ sở hữu phải đóng góp kinh phí để xây dựng lại nhà chung cư mới. Việc đóng góp kinh phí để xây dựng lại nhà chung cư được xác định theo tỷ lệ diện tích sử dụng căn hộ của chủ sở hữu nhân với suất đầu tư xây dựng mới 1 m2 sàn nhà ở tại thời điểm lập phương án bồi thường, hỗ trợ tái định cư.
Trường hợp chủ sở hữu không có nhu cầu đóng góp kinh phí để phá dỡ, xây dựng lại nhà chung cư thì được bồi thường giá trị quyền sử dụng đất có nhà chung cư theo tỷ lệ diện tích sử dụng chung được xác định theo quy định của pháp luật đất đai tại thời điểm thực hiện bồi thường và phải bàn giao lại diện tích đất thuộc quyền sử dụng cho chủ đầu tư dự án.”
Tại khổ thứ nhất của khoản 1 Điều 72 dự thảo, đề nghị làm rõ “suất đầu tư xây dựng” căn cứ vào cơ sở nào, liệu có phải suất vốn đầu tư xây dựng do Bộ Xây dựng công bố hàng năm? Nếu áp dụng suất vốn đầu tư xây dựng do Bộ Xây dựng công bố hàng năm mà chi phí triển khai thực hiện lớn hơn chi phí tính theo suất vốn thì phần chênh lệch do chủ thể nào chịu trách nhiệm đóng góp?
Tại khổ thứ hai của khoản 1 Điều 72 dự thảo, đề nghị chỉnh lý để làm rõ “không có nhu cầu đóng góp kinh phí” nghĩa là chủ sở hữu không có nhu cầu nhận căn hộ tái định cư hay không thực hiện trách nhiệm đóng tiền (nội dung dự thảo chưa làm rõ đây là không muốn hưởng quyền hay không muốn thực hiện nghĩa vụ)?
IV. Đánh giá sự cần thiết, tính khả thi, hiệu quả của các quy định chuyển tiếp trong dự thảo Luật
1. Nhận xét chung:
– Quy định chuyển tiếp tại khoản 5 Điều 196 dự thảo luật chưa được rà soát để đồng bộ với chính sách phát triển nhà ở xã hội đã được điều chỉnh lại theo phương án tại dự thảo ngày 28/7 (vẫn theo phương án của dự thảo ngày 25/7), đề nghị rà soát cho đồng bộ.
– Theo Điều 195 về hiệu lực thi hành, Luật Nhà ở (sửa đổi) có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2024, ngoại trừ quy định tại Chương VI từ Điều 73 đến Điều 109 về chính sách nhà ở xã hội có hiệu lực thi hành sau 45 ngày kể từ ngày Luật được thông qua (dự kiến khoảng tháng 01/2024). Như vậy Luật Nhà ở (sửa đổi) có 2 mốc thời gian có hiệu lực thi hành khác nhau.
Tuy nhiên điều khoản chuyển tiếp tại khoản 5 Điều 196 dự thảo vẫn quy định cách thức chuyển tiếp với các hành vi xảy ra “… trước thời điểm Luật này có hiệu lực thi hành” là không phù hợp. Vì như vậy, các hành vi liên quan đến chính sách nhà ở xã hội xảy ra sau thời điểm chính sách nhà ở xã hội trong Luật Nhà ở (sửa đổi) có hiệu lực (dự tháng 01/2024) đến trước thời điểm Luật Nhà ở (sửa đổi) có hiệu lực toàn bộ (từ ngày 01/7/2024) thì không rõ sẽ áp dụng quy định tại Luật Nhà ở năm 2014 hay Luật Nhà ở (sửa đổi)?
Do đó, đề nghị rà soát, chỉnh lý quy định chuyển tiếp tại khoản 5 Điều 196 dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi).
2. Nhận xét cụ thể:
Tại khoản 5 Điều 196 dự thảo Luật Nhà ở sửa đổi đã quy định chuyển tiếp đối với chính sách về phát triển nhà ở xã hội, trong đó có quy định:
“d) Đối với các trường hợp dự án đầu tư xây dựng nhà ở thương mại, khu đô thị có quy mô dưới 10 ha, chủ đầu tư dự án đã được chấp thuận thực hiện nghĩa vụ nhà ở xã hội theo hình thức nộp bằng tiền trước khi Luật này này có hiệu lực thi hành nhưng đến thời điểm Luật này có hiệu lực thi hành mà chủ đầu tư chưa nộp tiền thì chủ đầu tư tiếp tục thực hiện việc nộp tiền tương đương giá trị quỹ đất dành để xây dựng nhà ở xã hội theo giá đất cụ thể tại thời điểm hoàn thành đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật;
e) Trường hợp dự án đầu tư xây dựng nhà ở thương mại, khu đô thị đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định hoặc chấp thuận chủ trương đầu tư dự án; chấp thuận đầu tư dự án; quyết định phê duyệt dự án trước thời điểm Luật này có hiệu lực thi hành thì chủ đầu tư dự án được thực hiện nghĩa vụ nhà ở xã hội theo nội dung quyết định hoặc chấp thuận chủ trương đầu tư dự án; chấp thuận đầu tư dự án, quyết định phê duyệt dự án đã được phê duyệt;”
Quy định tại điểm d khoản 5 Điều 196 dự thảo luật trùng lặp với quy định tại điểm e khoản 5 Điều 196 vì theo Điều 5 Nghị định số 100/2015/NĐ-CP ngày 20/10/2015 của Chính phủ về phát triển và quản lý nhà ở xã hội, việc thực hiện nghĩa vụ nhà ở xã hội đối với chủ đầu tư dự án đầu tư xây dựng nhà ở thương mại, khu đô thị có thể dưới 3 hình thức:
– Dành quỹ đất 20% để xây dựng nhà ở xã hội
– Chuyển giao quỹ nhà ở tương đương với giá trị quỹ đất 20% để sử dụng làm nhà ở xã hội
– Nộp bằng tiền tương đương giá trị quỹ đất 20%
Như vậy, hình thức nộp bằng tiền tương đương giá trị quỹ đất 20% (được quy định chuyển tiếp tại điểm d khoản 5 Điều 196 dự thảo luật) chính là một trong các hình thức thực hiện nghĩa vụ nhà ở xã hội (được quy định chuyển tiếp tại điểm e khoản 5 Điều 196 dự thảo luật). Do đó, không cần thiết phải có thêm quy định tại điểm d khoản 5 Điều 196 dự thảo luật mà trường hợp này hoàn toàn có thể áp dụng quy định chuyển tiếp tại điểm e khoản 5 Điều 196.
Mặt khác quy định tại điểm d khoản 5 Điều 196 dự thảo luật áp dụng cho trường hợp dự án nhà ở thương mại, khu đô thị có quy mô dưới 10ha được thực hiện nghĩa vụ nhà ở xã hội theo hình thức nộp bằng tiền. Trong khi đó, Nghị định số 100/2015/NĐ-CP và Nghị định số 49/2021/NĐ-CP cho phép trường hợp bố trí quỹ đất 20% để xây dựng nhà ở xã hội không phù hợp với quy hoạch của địa phương hoặc có bố trí nhưng không đủ 20% thì UBND cấp tỉnh phải báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, chấp thuận.
Do đó trong một số trường hợp các dự án có quy mô 10ha trở lên cũng được phép không bố trí quỹ đất 20% nhà ở xã hội nếu được Thủ tướng Chính phủ chấp thuận; sau khi được chấp thuận thì chủ đầu tư cũng phải thực hiện nghĩa vụ nhà ở xã hội dưới hình thức nộp bằng tiền tương đương giá trị quỹ đất 20%. Việc điểm d khoản 5 Điều 196 dự thảo luật chỉ quy định chuyển tiếp cho trường hợp dự án nhà ở thương mại, khu đô thị có quy mô dưới 10ha được thực hiện nghĩa vụ nhà ở xã hội theo hình thức nộp bằng tiền cũng sẽ dẫn đến “khoảng trống pháp luật” cho trường hợp dự án có quy mô 10ha trở lên đã được phép không bố trí quỹ đất 20% nhà ở xã hội.
V. Đề xuất phương án chỉnh lý cụ thể để bảo đảm tính thống nhất, tính khả thi, đáp ứng yêu cầu thực tiễn
Để Luật Nhà ở (sửa đổi) bảo đảm tính thống nhất, tính khả thi, đáp ứng yêu cầu thực tiễn, tôi có ý kiến như sau:
1. Sự cần thiết sửa đổi toàn diện Luật Nhà ở
Cần xem xét sự cần thiết phải sửa đổi toàn diện Luật Nhà ở (bản chất là ban hành một phiên bản mới của Luật Nhà ở để thay thế Luật Nhà ở năm 2014) song song với sửa đổi toàn diện Luật Kinh doanh bất động sản (bản chất là ban hành một phiên bản mới của Luật Kinh doanh bất động sản để thay thế Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014).
Luật Nhà ở năm 2014 và Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014 đều được Quốc hội thông qua ngày 25/11/2014, có hiệu lực từ ngày 01/7/2015, đến nay mới triển khai thực hiện được 8 năm. Qua nghiên cứu tổng kết, đánh giá thi hành Luật Nhà ở năm 2014, các tồn tại, hạn chế, vướng mắc trong dự thảo Tờ trình của Bộ Xây dựng, của Chính phủ và nội dung dự thảo Luật Nhà ở sửa đổi, tôi nhận thấy dự thảo Luật Luật Nhà ở sửa đổi theo phương án như hiện nay không có quá nhiều điểm mới nổi bật, quá trình thi hành Luật Luật Nhà ở năm 2014 chưa phát sinh nhiều bất cập đến mức phải sửa đổi toàn diện (ban hành luật mới thay thế Luật hiện hành).
Do vậy, tôi đề xuất không xây dựng Luật để thay thế Luật Nhà ở năm 2014. Điều tương tự cũng xảy ra với Luật Kinh doanh bất động sản (đề nghị không xây dựng Luật để thay thế Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014). Do đó, đề nghị Bộ Xây dựng xác định các nội dung cần thiết phải sửa đổi, bổ sung để xây dựng Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Nhà ở và Luật Kinh doanh bất động sản (tương tự như Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xây dựng đã ban hành năm 2020).
Cần nhấn mạnh rằng việc liên tục ban hành các đạo luật mới thay thế luật cũ khi mới triển khai thực hiện được một vài năm, đôi khi là “sửa luật theo phong trào” là nguyên nhân gây ra sự xáo trộn, giảm tính ổn định của hệ thống pháp luật, khiến người dân và doanh nghiệp gặp nhiều khó khăn trong thực hiện, tuân thủ pháp luật và khiến các nhà đầu tư, đặc biệt nhà đầu tư nước ngoài, ngần ngại khi quyết định bỏ vốn đầu tư.
Thực tế thì các đạo luật quan trọng có liên quan đến việc sử dụng đất, các hoạt động đầu tư tạo lập, kinh doanh bất động sản (gồm Luật Đất đai, Luật Nhà ở, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Đầu tư, Luật Xây dựng…) chỉ có “tuổi thọ” rất ngắn, chỉ 8-10 năm (cá biệt có Luật Đầu tư năm 2014, Luật Doanh nghiệp năm 2014 chỉ có “tuổi thọ” 6 năm), gây ra sự kém ổn định, kém hấp dẫn trong môi trường đầu tư, kinh doanh.
2. Rà soát quy định về bố trí tái định cư của dự thảo Luật Nhà ở so với dự thảo Luật Đất đai
Quy định về bố trí tái định cư trong dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) có một số điểm mâu thuẫn với dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) cũng như Nghị quyết 18 của Đảng.
Trong Luật Đất đai năm 2013, có 26 lần thuật ngữ “giải phóng mặt bằng” được sử dụng. Đây là thuật ngữ gây tranh luận ở cả góc độ lý luận lẫn khoa học (nhiều chuyên gia, nhà khoa học đã đặt câu hỏi: đất do người dân đang sử dụng hợp pháp tại sao lại “giải phóng”?). Do vậy, Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 của Ban chấp hành Trung ương về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách đất đai đã không sử dụng thuật ngữ “giải phóng mặt bằng”.
Thể chế hóa Nghị quyết 18 của Đảng, dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã triệt để quan điểm không sử dụng thuật ngữ, khái niệm “giải phóng mặt bằng” mà sử dụng thuật ngữ “thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư”. Thuật ngữ này phản ánh đúng đắn bản chất, nội hàm của việc Nhà nước quyết định thu hồi đất trong những trường hợp thực sự cần thiết, chẳng hạn vì mục đích quốc phòng, an ninh hoặc để phát triển kinh tế – xã hội thì phải bồi thường, hỗ trợ thỏa đáng cho người dân; và nếu thu hồi đất ở thì bố trí tái định cư cho người dân có nơi ở mới, tránh xáo trộn đời sống.
Trong bối cảnh ấy, dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) lại có 4 lần sử dụng thuật ngữ “giải phóng mặt bằng” (tại các Điều 66, 84, 106, 113) là không đảm bảo tính nhất quán về chính sách, dẫn đến xung đột với pháp luật đất đai cũng như Nghị quyết 18 của Đảng.
Thậm chí dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) còn sử dụng cụm từ “đền bù” (tại Điều 84), là thuật ngữ của Luật Đất đai năm 1993 và đã bị thay thế bằng thuật ngữ “bồi thường” kể từ Luật sửa đổi Luật Đất đai năm 2001. Chính sách đất đai trong 20 năm qua đã không sử dụng khái niệm “đền bù” mà coi đó là khoản “bồi thường, hỗ trợ”.
Dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) còn sử dụng một thuật ngữ khác là “giải tỏa nhà ở” mà không có giải thích từ ngữ tương ứng (thuật ngữ này cũng được sử dụng trong Luật Nhà ở hiện hành). Trong khi Luật Đất đai năm 2013 cũng như dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) tiếp cận dưới góc độ: Người bị thiệt hại về tài sản (gồm nhà, công trình xây dựng trên đất) khi Nhà nước thu hồi đất thì được bồi thường thiệt hại về tài sản.
Điều 101 dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) quy định: “Đối với nhà ở, công trình phục vụ sinh hoạt gắn liền với đất […] khi Nhà nước thu hồi đất phải tháo dỡ thì chủ sở hữu nhà ở, công trình đó được bồi thường bằng giá trị xây dựng mới của nhà ở, công trình...” Như vậy, Luật Đất đai tiếp cận theo hướng phải “tháo dỡ nhà ở” khi thu hồi đất trong khi Luật Nhà ở sử dụng khái niệm “giải tỏa nhà ở” sẽ dẫn đến việc hai luật quy định khác nhau về một vấn đề, gây khó khăn trong tổ chức thực hiện.
Chồng lấn quy định về bố trí tái định cư
Vấn đề bố trí tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở được điều chỉnh bởi cả Luật Nhà ở và Luật Đất đai, trên thực tế đã gây vướng mắc trong triển khai thực hiện những năm qua (do quy định chồng chéo, mâu thuẫn giữa Luật Đất đai năm 2013 và Luật Nhà ở năm 2014).
Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã làm rõ nội hàm của “tái định cư”: Là chính sách để ổn định đời sống của người có đất bị thu hồi thông qua bồi thường bằng đất ở hoặc bằng nhà ở tại khu tái định cư hoặc địa điểm khác phù hợp cho người bị thu hồi đất ở, phải di chuyển chỗ ở… (khoản 50 Điều 3). Như vậy, bố trí tái định cư là một công đoạn được đặt ra với cơ quan nhà nước khi thực hiện thu hồi đất ở của hộ gia đình, cá nhân…; gồm thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; thu hồi đất để phát triển kinh tế – xã hội… Bởi thế, việc bố trí tái định cư phải được quy định trong Luật Đất đai, cụ thể là thuộc chế định thu hồi đất.
Trong khi đó, nhà ở để phục vụ tái định cư cũng là một loại hình nhà ở và cũng được điều chỉnh bởi Luật Nhà ở. Một vấn đề được điều chỉnh bởi hai đạo luật luôn tiềm ẩn nguy cơ xung đột, chồng chéo, đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan soạn thảo hai luật. Dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) cũng đã quy định nguyên tắc bố trí tái định cư đối với trường hợp thu hồi đất ở, giải tỏa nhà ở để thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở thương mại hoặc nhà ở xã hội…
Hiện nay, theo hai bản dự thảo luật trình Quốc hội xem xét đang có mâu thuẫn, chồng chéo về nguyên tắc phát triển nhà ở tái định cư, hình thức bố trí nhà ở phục vụ tái định cư.
Cụ thể, tại Điều 50 dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) quy định 5 hình thức bố trí nhà ở phục vụ tái định cư:
1. Xây dựng nhà ở theo dự án để bố trí tái định cư;
2. Đặt hàng hoặc mua nhà ở thương mại để bố trí tái định cư;
3. Bố trí cho người được tái định cư được mua, thuê, thuê mua nhà ở xã hội;
4. Bố trí tái định cư theo quy định của pháp luật đất đai;
5. Tự mua, thuê, thuê mua nhà ở.
Điều đó dẫn đến việc bố trí tái định cư theo quy định của pháp luật đất đai chỉ là 1 trong 5 hình thức bố trí nhà ở phục vụ tái định cư (hình thức 4). Hay nói cách khác, tồn tại cả các hình thức bố trí tái định cư không theo quy định của Luật Đất đai!? Đây là một “lỗ hổng” về xây dựng chính sách bởi như đã phân tích ở trên, tái định cư là một nội dung của chế định thu hồi đất (phải có việc thu hồi đất của cơ quan nhà nước mới làm phát sinh nghĩa vụ bố trí tái định cư). Như vậy, bố trí tái định cư là một quy phạm pháp luật về đất đai nên phải quy định thống nhất trong Luật Đất đai.
Việc Luật Nhà ở cũng quy định về bố trí tái định cư sẽ dẫn đến trùng lặp, chồng chéo, không phù hợp với nguyên tắc tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật: “Văn bản quy phạm pháp luật không quy định lại các nội dung đã được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật khác”, đồng thời vượt quá phạm vi điều chỉnh của Luật Nhà ở.
Tại Điều 51 dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) còn quy định: “Việc bố trí nhà ở tái định cư […] phải được thực hiện trước khi thu hồi và giải tỏa nhà ở, bảo đảm công khai, minh bạch, hài hòa lợi ích của Nhà nước, người có nhà ở, đất ở bị thu hồi và nhà đầu tư theo quy định của pháp luật; nhà ở được tái định cư phải bảo đảm có chất lượng và diện tích bằng hoặc lớn hơn nhà ở trước khi bố trí tái định cư”. Đây là quy định nhắc lại Nghị quyết số 18-NQ/TW mà trước đây từng xuất hiện trong các phiên bản dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) nhưng hiện đã bỏ do yêu cầu luật phải thể chế cụ thể Nghị quyết của Đảng, không nhắc lại lời văn của Nghị quyết, đặc biệt phải làm rõ tiêu chí đánh giá định tính: “có chất lượng bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ”.
Yêu cầu tái định cư tại chỗ bất khả thi
Tại khoản 4 Điều 51 dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) quy định: “Trường hợp giải tỏa nhà ở để thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở thương mại hoặc nhà ở xã hội mà người có nhà ở bị giải tỏa có nhu cầu tái định cư tại chỗ thì chủ đầu tư dự án phải ưu tiên bố trí nhà ở thương mại hoặc nhà ở xã hội ngay trong dự án đó để phục vụ tái định cư”. Quy định này (hiện cũng duy trì tại khoản 3 Điều 35 Luật Nhà ở 2014) nếu được thông qua sẽ gây vướng mắc trong triển khai thực hiện.
Lý do là bởi các dự án nhà ở đều phải được chấp thuận chủ trương đầu tư (tùy quy mô dự án mà thẩm quyền chấp thuận của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ hoặc UBND cấp tỉnh). Theo Luật Đầu tư năm 2020, trước khi lựa chọn nhà đầu tư dự án nhà ở theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất thì dự án phải được chấp thuận chủ trương đầu tư.
Sau khi cơ quan nhà nước tổ chức đấu giá hoặc đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư thì nhà đầu tư được lựa chọn có trách nhiệm tuân thủ đúng nội dung quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư của cơ quan có thẩm quyền. Hay nói cách khác, nhà đầu tư không phải thực hiện các nghĩa vụ không được nêu trong quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư và hồ sơ mời thầu/hồ sơ mời đấu giá.
Với các dự án triển khai theo hình thức đấu thầu (hiện trạng đất đang có người sử dụng mà Nhà nước sẽ thu hồi để giao cho nhà đầu tư được lựa chọn) thì liệu có thể quy định trong quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư và hồ sơ mời thầu về nghĩa vụ của chủ đầu tư phải dành quỹ sản phẩm nhà ở để bố trí tái định cư cho người dân bị thu hồi đất ở hay không?
Ở bước chấp thuận chủ trương đầu tư và lựa chọn nhà đầu tư thì cơ quan nhà nước chưa có số liệu chính xác về số lượng người dân có đất bị thu hồi và nhu cầu lựa chọn hình thức tái định cư (vấn đề này chỉ được làm rõ sau khi lựa chọn được chủ đầu tư, đã có thông báo thu hồi đất và đã điều tra, kiểm đếm để lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư). Nếu ngay trong chấp thuận chủ trương đầu tư đã quy định số liệu sản phẩm nhà ở mà chủ đầu tư phải dành để bố trí tái định cư thì sẽ không sát với thực tiễn (thừa hoặc thiếu) bởi nếu chưa có thông báo thu hồi đất, điều tra, kiểm đếm thì chưa thể xác định được những ai có nhu cầu tái định cư tại chỗ.
Mặt khác việc lệ thuộc vào quỹ nhà ở tái định cư tại chỗ trong dự án nhà ở thương mại, nhà ở xã hội sẽ mâu thuẫn trực tiếp với nguyên tắc tại Nghị quyết số 18-NQ/TW: “Trường hợp thu hồi đất mà phải bố trí tái định cư thì phải hoàn thành bố trí tái định cư trước khi thu hồi đất”. Bởi nếu chưa có phương án bố trí tái định cư thì chưa thể thu hồi đất, chưa bàn giao mặt bằng cho chủ đầu tư và đương nhiên cũng chưa thể triển khai xây dựng để tạo ra quỹ nhà ở để dành một phần bố trí tái định cư.
Tóm lại, quy định “đặc thù” tại khoản 4 Điều 51 dự thảo Luật Nhà ở sẽ tạo ra “vòng lặp” theo kiểu con gà – quả trứng; đồng thời còn mâu thuẫn trực tiếp với quy định tại khoản 7 Điều 51: “Trường hợp xây dựng nhà ở tái định cư theo dự án thì phải lập và phê duyệt thành dự án riêng, không thực hiện dự án hỗn hợp với các loại hình nhà ở thương mại, nhà ở công vụ, nhà ở xã hội”. Bởi nếu yêu cầu dành một phần quỹ nhà ở thương mại, nhà ở xã hội bố trí tái định cư thì vô hình trung trở thành dự án hỗn hợp nhà ở thương mại, nhà ở xã hội, nhà ở tái định cư!?
Do đó, cần phải bãi bỏ quy định tại khoản 4 Điều 51 dự thảo Luật Nhà ở. Việc bố trí tái định cư phải thực hiện theo quy định tại Điều 109 dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi): “UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện tổ chức lập và thực hiện dự án tái định cư trước khi thu hồi đất” để tạo sự chủ động, “đi trước một bước” trong khâu tái định cư theo đúng tinh thần Nghị quyết 18.
Tái định cư là nghĩa vụ của Nhà nước, không phải của nhà đầu tư
Nghĩa vụ bố trí tái định cư suy cho cùng là thuộc về Nhà nước. Tại Điều 93 dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) cũng quy định rõ: “Kinh phí bồi thường, hỗ trợ, tái định cư do Nhà nước đảm bảo; người được Nhà nước giao đất […] nếu tự nguyện ứng trước kinh phí bồi thường, hỗ trợ, tái định cư […] thì được ngân sách nhà nước hoàn trả bằng hình thức trừ vào tiền sử dụng đất…”
Quy định này là thống nhất với Nghị định số 25/2020/NĐ-CP quy định chi tiết Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 31/2021/NĐ-CP). Đối với dự án lựa chọn nhà đầu tư theo pháp luật đấu thầu, thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất, thì nghĩa vụ thực hiện thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư do cơ quan nhà nước thực hiện. Nhà đầu tư có nghĩa vụ nộp giá trị bồi thường, hỗ trợ, tái định cư (giá trị M2) theo phương án được duyệt và sau khi được giao đất sẽ được khấu trừ chi phí này vào tiền sử dụng đất, tiền thuê đất (một hình thức “mua trả trước”).
Do đó, cần bãi bỏ quy định đặc thù về bố trí nhà ở thương mại, nhà ở xã hội để tái định cư tại chỗ theo khoản 4 Điều 51 dự thảo Luật Nhà ở; đồng thời bãi bỏ khoản 7 Điều 110 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi): “Người có đất ở bị thu hồi để thực hiện dự án đầu tư xây dựng dự án nhà ở thương mại thì được bồi thường bằng đất ở, nhà ở tại chỗ; trong thời gian chờ bố trí tái định cư được bố trí vào nhà ở tạm hoặc hỗ trợ tiền thuê nhà ở…” (thuật ngữ “tái định cư tại chỗ” còn thiếu tường minh, gây cách hiểu khác nhau, chẳng hạn tái định cư tại chỗ thì vị trí tái định cư có bắt buộc phải trùng khớp với vị trí đất ở bị thu hồi không).
Trường hợp Nhà nước thu hồi đất để giao đất cho chủ đầu tư (được lựa chọn thông qua đấu thầu) để thực hiện dự án nhà ở thương mại, khu đô thị mà chủ đầu tư phải dành sản phẩm nhà ở bố trí tái định cư sẽ dẫn đến phương án tài chính, việc xác định giá đất cụ thể để tính tiền sử dụng đất trở nên phức tạp và “trộn lẫn” mục tiêu phát triển nhà ở thương mại với mục tiêu bố trí tái định cư, không phù hợp với khoản 7 Điều 51 dự thảo Luật Nhà ở như đã nêu trên.
Thay vào đó, giải pháp để đảm bảo người dân có đất bị thu hồi để thực hiện dự án nhà ở thương mại, khu đô thị cũng được thụ hưởng lợi ích từ dự án là: Khi lập, phê duyệt quy hoạch để triển khai dự án (quy hoạch phân khu hoặc quy hoạch chi tiết) thì xác định rõ quỹ đất bố trí tái định cư. Trong chấp thuận chủ trương đầu tư dự án nhà ở thương mại, khu đô thị quy định chủ đầu tư phải đầu tư đồng bộ hệ thống hạ tầng kỹ thuật toàn dự án, bao gồm cả hạ tầng xung quanh khu đất tái định cư và bàn giao quỹ đất tái định cư (đã có hạ tầng) cho Nhà nước.
Tại bước triển khai dự án, khi thực hiện thủ tục thu hồi đất, trên cơ sở nhu cầu tái định cư của người dân và phương án tái định cư được phê duyệt, UBND tỉnh sẽ chỉ đạo lập, phê duyệt, triển khai dự án đầu tư xây dựng nhà ở để phục vụ tái định cư bằng nguồn vốn nhà nước.
Như vậy, chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại, khu đô thị chỉ phải thực hiện đầu tư hạ tầng xung quanh khu đất tái định cư, không phải dành sản phẩm nhà ở thương mại bố trí tái định cư, trong khi cơ quan nhà nước vẫn đảm bảo được quỹ đất tái định cư để bố trí cho người có đất ở bị thu hồi (giao đất ở hoặc đầu tư nhà ở để bố trí tái định cư).
3. Vai trò của công cụ chiến lược phát triển nhà ở quốc gia, Chương trình phát triển nhà ở cấp tỉnh, kế hoạch phát triển nhà ở cấp tỉnh
a, Nội dung dự thảo
Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia, Chương trình phát triển nhà ở cấp tỉnh, kế hoạch phát triển nhà ở cấp tỉnh là chính sách lớn, quan trọng để điều tiết hoạt động phát triển, nhà ở trong Luật Nhà ở.
Giống như Luật Nhà ở năm 2014, Dự thảo Luật Nhà ở sửa đổi (“Dự thảo”) tiếp tục quy định về Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia, Chương trình phát triển nhà ở cấp tỉnh, kế hoạch phát triển nhà ở cấp tỉnh, tập trung tại Chương III (Điều 25 – 31) với định hướng trở thành công cụ quản lý, điều tiết then chốt của Nhà nước để thực hiện chính sách về nhà ở.
Tuy nhiên, so với các bản dự thảo cũ thì dự thảo ngày 28/7 đã đề xuất 2 phương án đối với Mục 2 Chương III (Điều 28 – 31), quy định về Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở cấp tỉnh. Trong đó, phương án 1 là giữ Mục 2 Chương III (tiếp tục duy trì công cụ Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở cấp tỉnh nhưng có lược bỏ một số quy định so với dự thảo cũ); phương án 2 là bỏ Mục 2 Chương III (bãi bỏ công cụ Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở cấp tỉnh).
Tương ứng với phương án 1 (duy trì công cụ Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở cấp tỉnh) thì theo Điều 7 Dự thảo, yêu cầu chung về phát triển và quản lý, sử dụng nhà ở phải: “Phù hợp với Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia, quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở trong từng giai đoạn của địa phương”. Điều 5 Dự thảo quy định về hành vi bị nghiêm cấm: “Quyết định hoặc chấp thuận chủ trương đầu tư dự án hoặc phê duyệt dự án đầu tư xây dựng nhà ở không theo đúng quy hoạch xây dựng, chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt”.
b, Nhận xét và kiến nghị
Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia, Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở mang bản chất là một công cụ quy hoạch nhưng nằm bên ngoài hệ thống quy hoạch, không có mối liên hệ gắn bó với các loại quy hoạch khác (Một loại quy hoạch “vô hình”), dẫn đến Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở khó phản ánh đầy đủ, kịp thời nhu cầu thực tế để làm tròn vai trò công cụ điều tiết thị trường nhà ở.
Theo Luật Đầu tư năm 2020, khi thẩm định chủ trương đầu tư dự án nhà ở, khu đô thị phải đánh giá về sự phù hợp với chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở của địa phương. Điều 35 Dự thảo nêu yêu cầu đối với dự án đầu tư xây dựng nhà ở: “Được lập, phê duyệt và triển khai thực hiện tại khu vực đã có quy hoạch chi tiết được phê duyệt, phù hợp với Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở do cơ quan có thẩm quyền phê duyệt”. Quy định này thực tế đã dẫn đến hàng loạt dự án phát triển nhà ở tại một số địa phương thời gian qua bị “tắc nghẽn” bởi không có trong Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở vì nhiều lý do khác nhau (gồm cả khách quan và chủ quan).
Trên cơ sở Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia; quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị; điều kiện phát triển kinh tế – xã hội của địa phương; hiện trạng phát triển nhà ở; nhu cầu về nhà ở cho các đối tượng…, UBND cấp tỉnh xây dựng Chương trình phát triển nhà ở cấp tỉnh cho kỳ 10 năm, trình HĐND cùng cấp thông qua trước khi phê duyệt (dự thảo mới nhất ngày 28/7 đã bỏ thủ tục gửi lấy ý kiến của Bộ Xây dựng). Và trên cơ sở Chương trình phát triển nhà ở, Kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội của địa phương, kết quả thực hiện kế hoạch phát triển nhà ở 05 năm kỳ trước, hiện trạng và nhu cầu nhà ở, UBND cấp tỉnh lập, phê duyệt kế hoạch phát triển nhà ở cho kỳ 5 năm (Điều 28 – Điều 31).
Nội dung Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở gồm: Dự kiến tổng nhu cầu diện tích sàn xây dựng nhà ở tăng thêm; định hướng chỉ tiêu phát triển nhà ở trong kỳ chương trình; khu vực dự kiến phát triển nhà ở; danh mục vị trí, khu vực dự kiến phát triển nhà ở; diện tích đất để phát triển nhà ở trên địa bàn, dự kiến vốn đầu tư… Một cách tổng quát, Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở xác định số lượng, loại hình nhà ở, diện tích đất, diện tích sàn nhà ở… trong từng giai đoạn (5 năm, 10 năm).
Quy định về Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở đã được duy trì từ Luật Nhà ở năm 2005 và trước đó là Pháp lệnh về nhà ở năm 1991. Thông qua Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở, cơ quan nhà nước trực tiếp ấn định số lượng, loại hình nhà ở, diện tích đất, diện tích sàn nhà ở…
Đây được kỳ vọng là một công cụ quản lý để các địa phương định hướng mục tiêu phát triển từng loại nhà ở cho từng đối tượng, đảm bảo cân đối cung – cầu nhà ở phù hợp với nhu cầu thực tế của người dân, hạn chế việc phát triển nhà ở tràn lan gây ra hiện tượng “dự án ma”, nhà bỏ hoang… do không có nhu cầu.
Theo Tờ trình đề nghị xây dựng luật, cơ quan chủ trì soạn thảo đánh giá Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở giúp cơ quan nhà nước đưa ra các định hướng, hoạch định các cơ chế, chính sách pháp luật về nhà ở phù hợp; giúp doanh nghiệp đầu tư nhà ở xác định đúng phân khúc nhà ở phù hợp với nhu cầu thực tế để lựa chọn hình thức, quy mô đầu tư, đảm bảo cân đối cung – cầu…
Như vậy, Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở đã trở thành một công cụ điều tiết của Nhà nước trong phát triển nhà ở. Vậy đó có phải một công cụ quy hoạch theo Luật Quy hoạch không?
Xuất phát từ việc Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở do cơ quan nhà nước ban hành, trực tiếp ấn định số lượng, loại hình nhà ở, diện tích đất, diện tích sàn nhà ở…, tôi cho rằng về bản chất đây chính là một công cụ quy hoạch bởi đã thể hiện rõ sự sắp xếp, phân bố, điều tiết của Nhà nước. Cụ thể, đây là một loại “quy hoạch ngành” theo pháp luật chuyên ngành (Luật Nhà ở).
Như vậy, trong xây dựng Luật Nhà ở (sửa đổi), cần phải nhìn nhận rằng Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia, Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở là một loại quy hoạch. Bởi nếu thừa nhận Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở thuộc hệ thống quy hoạch, thì việc lập, phê duyệt không chỉ thực hiện theo Luật Nhà ở mà còn được điều chỉnh bởi Luật Quy hoạch, giúp công cụ điều tiết này có sự quản lý chặt chẽ về trình tự, thủ tục, phương pháp lập, đảm bảo hiệu quả, khả thi khi thực hiện.
Cụ thể, Luật Quy hoạch quy định rất chặt chẽ trình tự, thủ tục: lập quy hoạch (gồm 2 bước: lập nhiệm vụ quy hoạch, lập quy hoạch); thẩm định quy hoạch; quyết định/phê duyệt quy hoạch; công bố quy hoạch; thực hiện quy hoạch. Luật này cũng quy định rõ việc lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư có liên quan về quy hoạch (Điều 19).
Sau Luật Quy hoạch năm 2017, Quốc hội đã ban hành các luật để sửa đổi tổng cộng 56 luật có liên quan đến quy hoạch, kéo theo hàng loạt quy hoạch ngành bị bãi bỏ, từ quy hoạch giao thông vận tải đường bộ, cảng biển cho đến báo chí…
Nhưng Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở không bị sửa đổi, bãi bỏ (có lẽ bởi trong tên gọi không có từ “quy hoạch”). Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở vẫn tồn tại và nằm ngoài hệ thống quy hoạch nên không có đầy đủ các quy định về trình tự, thủ tục lập để đảm bảo tính hiệu quả, khả thi.
Có thể nhận thấy những hạn chế của công cụ quản lý này như sau:
Thứ nhất, quy trình lập Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở không có bước lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư có liên quan (công việc bắt buộc phải làm khi lập quy hoạch tỉnh, quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng hay quy hoạch sử dụng đất).
Nhân dân là người thụ hưởng trực tiếp sản phẩm nhà ở nhưng không được lấy ý kiến về Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở? Các chủ đầu tư dự án bất động sản cũng không được hỏi ý kiến dù họ là chủ thể trực tiếp đầu tư, cung ứng nhà ở? Nguyên nhân bởi Luật Nhà ở không quy định việc lấy ý kiến về Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở.
Với những thiếu sót nêu trên, Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở mặc dù định hướng là một công cụ điều tiết quan trọng (tránh xây nhà ở tự phát) nhưng đã thiếu đi cơ chế phản biện. Điều gì xảy ra nếu đơn vị tư vấn lập không đủ năng lực? Nếu Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở không bám sát nhu cầu nhà ở thực tế hoặc thiếu tính dự báo, thiếu tầm nhìn, gây vướng mắc, cản trở quá trình triển khai?
Thứ hai, nếu như các quy hoạch khác sau khi được phê duyệt phải công khai theo trình tự luật định, gồm niêm yết công khai tại trụ sở cơ quan, UBND các cấp… thì Luật Nhà ở chỉ quy định về đăng tải lên cổng thông tin điện tử của UBND cấp tỉnh. Nhiều trường hợp doanh nghiệp không được tiếp cận thông tin, dẫn đến khi trình thẩm định chủ trương đầu tư dự án mới phát hiện dự án không có trong Chương trình, kế hoạch (Luật Đầu tư quy định thẩm định dự án nhà ở, khu đô thị bắt buộc phải phù hợp với Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở, nếu không sẽ không được chấp thuận chủ trương đầu tư).
Luật Quy hoạch quy định nội dung quy hoạch tỉnh thể hiện định hướng phát triển, sắp xếp không gian và phân bổ nguồn lực cho các hoạt động kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh, phương hướng phát triển ngành quan trọng, tổ chức hoạt động kinh tế – xã hội, phương án quy hoạch hệ thống đô thị, khu kinh tế, khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu du lịch…
Quy hoạch tỉnh có sự gắn kết với quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc gia, các quy hoạch ngành quốc gia và được xác định trên cùng thời kỳ quy hoạch (đều là 10 năm, hiện nay là thời kỳ 2021-2030). Các quy hoạch này có mối liên hệ tương hỗ, logic với nhau bởi phương thức lập, thẩm định, phê duyệt đều thực hiện thống nhất theo Luật Quy hoạch.
Trong khi đó, Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở dù mang bản chất là công cụ quy hoạch nhưng không nằm trong hệ thống quy hoạch. Sự “xung đột” sẽ xuất hiện trong trường hợp Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở của tỉnh được lập cho giai đoạn khác với thời kỳ của quy hoạch tỉnh.
Trường hợp này, Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở không được lập trên nền tảng các định hướng lớn về phát triển kinh tế – xã hội của quy hoạch tỉnh thì căn cứ vào đâu để dự báo nhu cầu nhà ở cần đầu tư? Chỉ tiêu nhu cầu nhà ở của Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở trong trường hợp này liệu có phù hợp với thực tiễn?
Chẳng hạn, nếu năm 2022, UBND tỉnh X phê duyệt Chương trình phát triển nhà ở giai đoạn 2022-2032 nhưng đến năm 2023 quy hoạch tỉnh X thời kỳ 2021-2030 mới được phê duyệt, trong đó xác định thêm nhiều khu công nghiệp, khu đô thị mới (sẽ kéo theo gia tăng dân số cơ học và nhu cầu nhà ở tăng cao). Trường hợp này có phải điều chỉnh Chương trình phát triển nhà ở? Chương trình phát triển nhà ở trường hợp này có theo kịp sự phát triển và phản ánh được nhu cầu nhà ở trong thực tế?
Giống như Luật Nhà ở năm 2014, dự thảo Luật Nhà ở (sửa đổi) tiếp tục không quy định việc lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư có liên quan về Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở cũng như việc công khai sau khi Chương trình, kế hoạch được phê duyệt.
Ngược lại, dự thảo lại quy định trình tự xây Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở hết sức rườm rà: UBND cấp tỉnh tổ chức lập Chương trình phát triển nhà ở; gửi lấy ý kiến Bộ Xây dựng; trình HĐND cùng cấp thông qua rồi mới được phê duyệt. Chuỗi thủ tục này thường tối thiểu 01 năm (do phải phù hợp lịch họp của HĐND cấp tỉnh).
Dự thảo quy định căn cứ xây dựng chương trình phát triển nhà ở cấp tỉnh là quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị. Tôi cho rằng điều này sẽ dẫn đến chồng chéo, bởi khi phê duyệt quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị (ví dụ phê duyệt quy hoạch một khu đô thị) thì cơ quan nhà nước đã xác định khu đô thị ấy sẽ được xây dựng, đồng nghĩa với chấp thuận quy mô nhà ở trong khu đô thị. Liệu có cần thiết phải lập thêm chương trình, kế hoạch để chấp thuận thêm một lần nữa?
Nếu UBND cấp tỉnh đã phê duyệt một đồ án quy hoạch khu đô thị nhưng sau đó không đồng ý đưa chỉ tiêu sản phẩm nhà ở của đồ án vào chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở, đồng nghĩa dự án không thể triển khai thì có phải UBND cấp tỉnh đã trực tiếp tạo ra “quy hoạch treo”? Ngược lại, nếu UBND cấp tỉnh phê duyệt đồ án quy hoạch khu đô thị (bước 1) và đưa chỉ tiêu sản phẩm nhà ở của đồ án vào chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở (bước 2) thì có phải bước 2 là trùng lặp, thừa thãi?
Một cách tổng quát, tôi cho rằng Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở là một loại quy hoạch ngành nhưng nằm ngoài hệ thống quy hoạch, dẫn đến thiếu quy định về trình tự, thủ tục lập, về lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cộng đồng dân cư có liên quan hay phương thức công khai để người dân, doanh nghiệp tiếp cận.
Mặt khác Điều 59 Luật Quy hoạch năm 2017 đã yêu cầu phải bãi bỏ cácquy hoạch về đầu tư phát triển hàng hóa, dịch vụ, sản phẩm cụ thể, ấn định khối lượng, số lượng hàng hóa, dịch vụ, sản phẩm được sản xuất, tiêu thụ. Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở về bản chất là loại quy hoạch ấn định số lượng, diện tích nhà ở được xây dựng nên cần phải bãi bỏ. Việc ấn định, giới hạn số lượng nhà ở được xây dựng là đi ngược lại quy luật cung – cầu và các quy luật khách quan của thị trường.
Điều 13 Luật Quy hoạch quy định hành vi bị nghiêm cấm: “Lập, thẩm định, quyết định hoặc phê duyệt, điều chỉnh quy hoạch về đầu tư phát triển hàng hóa, dịch vụ, sản phẩm cụ thể, ấn định khối lượng, số lượng hàng hóa, dịch vụ, sản phẩm được sản xuất, tiêu thụ.”
Về nguyên tắc, doanh nghiệp bỏ vốn đầu tư phải tìm hiểu thị trường và phải hiểu nhu cầu thị trường hơn cơ quan nhà nước. Việc can thiệp, giới hạn phát triển nhà ở hay bất kỳ loại “hàng hóa phổ thông” nào khác là giải pháp phi thị trường, làm tăng thủ tục hành chính, tăng chi phí tuân thủ cho doanh nghiệp, tạo cơ chế xin – cho, làm chậm quá trình phát triển và gián tiếp gây khan hiếm nguồn cung nhà ở, dẫn đến giá nhà tăng cao.
Ý kiến đề xuất: Bỏ toàn bộ quy định về Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia, Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở; hoặc chỉ giữ quy định khung về Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia, bỏ Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở (lựa chọn phương án 2 là bỏ Mục 2 Chương III).
Để so sánh, hiện nay dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã mạnh dạn tháo gỡ “điểm nghẽn” khung giá đất (công cụ đã duy trì ổn định từ Luật Đất đai năm 1993 đến nay) để khởi thông nguồn lực đất đai thì việc xây dựng Luật Nhà ở (sửa đổi) cũng cần gắn với những tư duy mới về kiến tạo, phát triển, bao gồm việc gỡ bỏ “điểm nghẽn” mang tên Chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở (công cụ cũng đã duy trì từ Pháp lệnh về nhà ở năm 1991).
Trên đây là một số ý kiến góp ý của tôi về dự thảo Luật Nhà ở sửa đổi, kính gửi Quý Ủy ban để tổng hợp.
Xin trân trọng cảm ơn!
Nguyễn Văn Đỉnh
[1] ‘Luật tự nhiên’ trong quy định thời hạn sở hữu chung cư (vietnamfinance.vn), Nguyễn Văn Đỉnh