Quốc hội đang thảo luận để xây dựng Nghị quyết nhằm tháo gỡ khó khăn, vướng mắc của Luật Đất đai mà trong đó chính sách nổi bật là về giá đất. Qua phiên thảo luận tại tổ cho thấy phương án của dự thảo Nghị quyết vẫn cần phải xem xét thấu đáo để bảo đảm ổn định xã hội và sinh kế của người dân.
Là một người tư vấn pháp lý lĩnh vực đất đai, có một thời gian tôi rất băn khoăn về khái niệm “Thu hồi đất để phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng” – liên quan đến chế định thu hồi đất kinh điển trong pháp luật đất đai qua các thời kỳ. Có lẽ “Điều sáu mươi hai Luật Đất đai” là khái niệm đã ghim vào não những người làm về mảng này trong suốt những năm qua (Điều 62 Luật Đất đai 2013), với quy định về chuyển dịch đất đai bắt buộc, bên cạnh cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện tại Điều 73 (hiện nay, các quy định này vẫn kế thừa tại Điều 79 và Điều 127 của Luật Đất đai 2024).
Là người có thói quen đào sâu nghiên cứu, tôi rất băn khoăn khái niệm “phát triển kinh tế – xã hội”. Phải chăng nó quá khó hiểu? “Phát triển kinh tế” thì có lẽ ai cũng hiểu. Nhưng còn “Phát triển xã hội” hay “Phát triển kinh tế – xã hội” thì có lẽ ít người hiểu tường tận được. “Phát triển” là thuộc tính gắn với “kinh tế” nhiều hơn vì ta có thể đo lường bằng các chỉ số, các kết quả thống kê, còn “xã hội” thì lại là vấn đề khác. Nói đến thuộc tính của “xã hội”, ta thường nói “xã hội văn minh hơn” chứ hiếm khi nói “xã hội phát triển hơn”.
Thế là tôi đi lần lục lại các phiên bản Luật Đất đai cũ theo chiều lùi, từ Luật Đất đai 2003, Luật Đất đai 1993 cho tới Luật Đất đai 1987 (và các phiên bản sửa đổi cục bộ năm 1998, 2001). Ở đạo luật đầu tiên vào năm 1987, chế định thu hồi đất này được thiết kế hết sức tùy tiện: Nhà nước thu hồi toàn bộ hoặc một phần đất đã giao sử dụng trong trường hợp “cần sử dụng đất cho nhu cầu của Nhà nước hoặc của xã hội” (Điều 14). Tức là cứ cần đất vào bất kỳ mục đích gì là Nhà nước có thể thu hồi.
Đến Luật Đất đai 1993, quy định này được thiết kế như sau: “Trong trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại…” (Điều 27), bổ sung thêm cụm từ “trường hợp thật cần thiết” và làm rõ mục đích thu hồi là để sử dụng cho “lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng”. Đến Luật sửa đổi năm 2001 có làm rõ thêm việc người bị thu hồi đất được bồi thường hoặc hỗ trợ; ngoài ra Nhà nước có chính sách để ổn định đời sống cho người có đất bị thu hồi, nếu phải di chuyển chỗ ở thì được bố trí tái định cư bằng nhà ở hoặc giao đất để làm nhà ở.
10 năm sau, Luật Đất đai 2003 lần đầu tiên sử dụng cụm từ “kinh tế” làm lý do thu hồi đất. Điều 38 quy định các trường hợp thu hồi đất gồm: “Nhà nước sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế”. Tôi không hiểu tại sao nhà làm luật thời kỳ này lại thiết kế các trường hợp thu hồi đất quá rộng và trao toàn bộ thẩm quyền cho Chính phủ quy định chi tiết (tại Nghị định số 181/2004/NĐ-CP). Đây là điểm khởi đầu của một thời kỳ mà có rất nhiều tranh chấp, khiếu kiện của người dân liên quan đến đất đai, trong đó chủ yếu là do quyết định thu hồi đất và/hoặc phương án bồi thường.
Đến Luật Đất đai 2013, nhà làm luật bổ sung thêm cụm từ “xã hội” vào bên cạnh cụm từ “kinh tế”, và ta có chế định “Thu hồi đất để phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng” được duy trì cho đến ngày nay. Về mặt ngôn ngữ thì “phát triển kinh tế – xã hội” dường như quá khó hiểu, nhưng ngẫm nghĩ hồi lâu và trao đổi với những người tham gia vào quá trình xây dựng luật thì tôi hiểu được ý tưởng của nhà làm luật giai đoạn này. Có lẽ để khắc phục những vấn đề do Luật Đất đai phiên bản trước gây ra nên bên cạnh yếu tố “phát triển kinh tế” thì yếu tố “xã hội” phải được đặt ra khi tính đến chuyện thu hồi đất của dân.
Hai chữ “xã hội” đặt ngang bằng với hai chữ “kinh tế” và ở giữa là dấu gạch ngang cân bằng dường như là chỉ dấu để cho thấy nhà làm luật đã nhận thức được việc mọi quyết sách được đưa ra cần phải bảo đảm sự ổn định, cân bằng, bền vững. Như chúng ta thường hay nghe những thông điệp trên báo, đài: không đánh đổi ổn định xã hội lấy tăng trưởng kinh tế.
Hiện nay, Quốc hội đang thảo luận để xây dựng Nghị quyết về một số cơ chế, chính sách tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong tổ chức thi hành Luật Đất đai (có bản chất là sửa Luật Đất đai 2024). Tôi dẫn dắt lại tiến trình xây dựng, hoàn thiện chế định thu hồi đất ở trên để cảnh báo về những điều ta có thể lại phải đối diện trong tương lai: Điều gì sẽ xảy ra nếu ta chọn đánh đổi ổn định xã hội lấy tăng trưởng kinh tế, nếu ta chấp nhận cán cân “kinh tế” – “xã hội” mất cân bằng?
Tôi muốn đề cập đến đề xuất sử dụng bảng giá đất ban hành 5 năm/lần làm căn cứ tính tiền bồi thường cho người dân khi Nhà nước thu hồi đất – cách làm đã gây ra rất nhiều những tranh chấp, khiếu kiện, những vụ việc đau thương từ 15-20 năm trước (theo thống kê, có tới 70%-80% các tranh chấp, khiếu kiện liên quan đến đất đai). Dự thảo Nghị quyết này quy định dùng bảng giá đất cho mọi mục tiêu (cả “đầu vào” của quan hệ đất đai – khi Nhà nước thu hồi đất và “đầu ra” của quan hệ đất đai – khi Nhà nước giao đất/cho thuê đất) và vô hiệu hóa “giá đất cụ thể”. Mục đích của phương án là nhằm kìm chế giá đất – yếu tố đầu vào của sản xuất – kinh doanh, qua đó kiềm chế giá bất động sản, giá thành hàng hóa, dịch vụ… Đây được coi là giải pháp để hỗ trợ hoạt động sản xuất – kinh doanh của doanh nghiệp theo tinh thần của Nghị quyết 68 về phát triển kinh tế tư nhân, hướng đến mục tiêu “tăng trưởng 2 con số”.
Vậy phải chăng ta nên chọn hi sinh “ổn định xã hội” để đổi lấy tăng trưởng kinh tế?
Là con của một hộ nông dân và đã có một số năm tham gia tư vấn pháp luật cho người dân, doanh nghiệp cũng như quan sát, chứng kiến những câu chuyện xung quanh quyết định thu hồi đất của Nhà nước, tôi rất băn khoăn về những hệ lụy có thể xảy ra nếu dự thảo Nghị quyết được thông qua. Rõ ràng là doanh nghiệp không thể yên ổn sản xuất, kinh doanh nếu người dân vẫn đang đi kiện vì quyết định thu hồi đất liên quan dự án của mình, bởi vậy các chính sách cần phải được thiết kế nhằm bảo đảm lợi ích cho người dân trước tiên.
Ở góc độ khác, người dân bị thu hồi đất là những chủ thể chịu thiệt hại đầu tiên và lớn nhất từ dự án nên họ phải là những người đầu tiên được thụ hưởng giá trị từ dự án đó: cần phải bồi thường thật sòng phẳng, dành chỗ thuận lợi nhất để tái định cư cho họ, sau đó mới dành đất để kinh doanh. Thiết kế các chính sách theo phương án ấy mới là công bằng, phù hợp đạo lý và bền vững.
Tăng trưởng kinh tế là quan trọng nhưng tăng trưởng kinh tế sẽ chỉ thực sự có ý nghĩa nếu nó không làm mất đi trật tự ổn định trong xã hội và bảo đảm công bằng cho người dân. Như thế đất đai mới thực sự trở thành một nguồn lực mà như mục tiêu nhiều người ao ước: Đất nước giàu lên, nhiều người đổi đời nhờ đất nhưng đừng để ai nghèo đi cũng vì đất.
Báo chí đưa tin, đăng tải:
Cơ chế thu hồi đất khi đạt 75% đồng thuận: Lo ngại nảy sinh tranh chấp và khiếu kiện kéo dài
Luật sư Nguyễn Văn Đỉnh