ThS Nguyễn Văn Đỉnh – Chuyên gia pháp lý bất động sản
1. Bình luận về các phương pháp định giá đất
Link bài trên Tạp chí Một Thế giới: Bỏ phương pháp thặng dư trong định giá đất là “bước lùi” (1thegioi.vn)
Hiện nay theo Nghị định số 44/2014/NĐ-CP của Chính phủ về giá đất, ta có 5 phương pháp định giá đất:
1, Phương pháp so sánh trực tiếp.
2, Phương pháp chiết trừ.
3, Phương pháp thu nhập.
4, Phương pháp thặng dư.
5, Phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất.
Trong số 5 phương pháp, ngoại trừ phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất là phương pháp của riêng Việt Nam thì 4 phương pháp còn lại đều là các phương pháp tiên tiến, hiện đại, theo thông lệ quốc tế và tương đồng với các phương pháp thẩm định giá bất động sản theo Tiêu chuẩn thẩm định giá do Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành.
4 phương pháp định giá đất được coi là những “cỗ máy” tiên tiến, hiện đại. Vướng mắc của công tác định giá đất không nằm ở phương pháp định giá đất mà nằm ở cơ sở dữ liệu (giá đất, giá bất động sản thực tế giao dịch…), được coi như “nguồn nguyên liệu đầu vào” để định giá đất. Cơ sở dữ liệu hiện nay còn thiếu và thiếu tin cậy (do thực trạng người dân giao dịch “hai giá” để né thuế) là nguyên nhân khiến “cỗ máy” tiên tiến, hiện đại nhưng sản phẩm định giá đất chưa tốt, được coi là chưa phù hợp mặt bằng thị trường.
2. Ý kiến về đề xuất bỏ phương pháp thặng dư trong định giá đất (sửa Nghị định số 44/2014/NĐ-CP về giá đất)
Tại dự thảo đầu tiên của nghị định sửa đổi, bổ sung Nghị định số 44/2014/NĐ-CP của Chính phủ về giá đất, cơ quan chủ trì soạn thảo đề xuất bỏ phương pháp thặng dư.
Nếu bỏ phương pháp thặng dư theo đề xuất của Bộ TN&MT thì dùng phương pháp nào để định giá đất khi giao đất cho chủ đầu tư thực hiện dự án (không qua đấu giá). Hiện nay tuyệt đại đa số các dự án bất động sản, khi giao đất cho chủ đầu tư thì áp dụng phương pháp thặng dư để định giá đất. Kể cả trường hợp đấu giá quyền sử dụng đất thì giá khởi điểm cũng xác định theo phương pháp thặng dư.
Nếu nghiên cứu phương pháp thặng dư thì có thể thấy nó phản ánh rất rõ nét bản chất tài chính của dự án bất động sản: Đâu là chi phí, đâu là doanh thu, đâu là lợi nhuận, nhà đầu tư phải nộp cho ngân sách cái gì và được hưởng cái gì, rất khoa học và khách quan. Phương pháp này phản ánh rõ cách thức khai thác, phân bổ, chia sẻ “chênh lệch địa tô”, bảo đảm hài hòa lợi ích Nhà nước – doanh nghiệp – người dân. Đây cũng là phương pháp định giá bất động sản hiện đại, theo thông lệ quốc tế.
Cơ quan soạn thảo cho rằng do thiếu cơ sở dữ liệu (giá đất, giá bất động sản thực tế giao dịch…) để định giá, phải định giá theo các yếu tố giả định, thiếu chính xác nên bỏ phương pháp này theo tôi là không thuyết phục. Nếu vấn đề là thiếu cơ sở dữ liệu (thiếu nguồn nguyên liệu) thì giải pháp phải là tạo ra nguồn cơ sở dữ liệu chất lượng, tin cậy, thay vì bỏ phương pháp thặng dư (đập bỏ cỗ máy sản xuất).
Vì vậy, nếu bỏ phương pháp thặng dư thì sẽ là một bước lùi trong công tác định giá đất.
3. Nguyên tắc thị trường và chia sẻ rủi ro trong định giá đất
Link bài trên Tạp chí Nhà Đầu tư: Nguyên tắc thị trường và chia sẻ rủi ro trong định giá đất (nhadautu.vn)
Dự thảo sửa đổi Nghị định 44 về giá đất dường như vẫn bám theo “nguyên tắc có lợi nhất cho ngân sách nhà nước” mà chưa đề cao tính khách quan của phương pháp định giá đất theo thị trường.
Tại Tờ trình số 61/TTr-BTNMT ngày 04/8/2023, Bộ Tài nguyên & Môi trường đã trình lại Chính phủ dự thảo Nghị định sửa đổi, bổ sung Nghị định số 44/2014/NĐ-CP về giá đất (Nghị định 44). Tiếp thu ý kiến của các chuyên gia, nhà khoa học, dự thảo đã “trả lại” (không bãi bỏ) phương pháp thặng dư khỏi các phương pháp định giá đất. Đây là một quyết định kịp thời, cần thiết để tránh các vướng mắc trong thực tiễn nếu bãi bỏ phương pháp thặng dư (hiện nay đây là phương pháp “chủ lực” để định giá khi giao đất cho chủ đầu tư dự án bất động sản).
Dư âm “nguyên tắc có lợi nhất cho ngân sách nhà nước”
Thay vì bãi bỏ phương pháp thặng dư, dự thảo đã sửa đổi, bổ sung một số nội dung của phương pháp này để “giảm yếu tố giả định, ý chủ quan của người định giá, thuận lợi hơn trong tổ chức thực hiện” (theo thuyết minh tại Tờ trình số 61). Đồng thời, dự thảo cũng quy định cụ thể điều kiện áp dụng từng phương pháp định giá đất để thống nhất trong việc lựa chọn và áp dụng (quy định 04 phương pháp định giá đất: phương pháp so sánh, phương pháp thu nhập, phương pháp thặng dư, phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất; riêng phương pháp chiết trừ được lồng ghép vào phương pháp so sánh và không còn là một phương pháp định giá đất độc lập).
Theo đó, dự thảo đã bổ sung Điều 5đ vào Nghị định 44, quy định trình tự, nội dung xác định giá đất theo phương pháp thặng dư (phương pháp định giá đất bằng cách lấy tổng doanh thu phát triển ước tính trừ đi tổng chi phí phát triển ước tính của thửa đất). Một điểm đáng chú ý tại Điều 5đ là quy định về việc sau khi chủ đầu tư dự án BĐS đã hoàn thành việc đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật (một phần của chi phí phát triển ước tính) thì UBND cấp tỉnh chỉ đạo Sở Xây dựng và các cơ quan có liên quan tiến hành kiểm tra, nghiệm thu khối lượng, giá trị chi phí đầu tư.Sau đó, các cơ quan nhà nước rà soát, đối chiếu với chi phí xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật trong phương án giá đất.
Nếu chi phí xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật được kiểm tra, nghiệm thu thấp hơn chi phí trong phương án giá đất thì người sử dụng đất phải nộp bổ sung khoản chênh lệch vào ngân sách. Ngược lại, nếu chi phí xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật được kiểm tra, nghiệm thu cao hơn chi phí trong phương án giá đất thì khoản tiền chênh lệch đó được tính vào vốn đầu tư của dự án (không được hoàn trả hay khấu trừ cho chủ đầu tư). Công việc rà soát, tính toán chi phí nêu trên có thể tạm gọi là “quyết toán chi phí xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật để tính lại giá đất”.
Không khó để nhận ra sự thiếu khả thi trong quy định trên bởi nó sẽ khiến chủ đầu tư bị đẩy vào thế “cầm đằng lưỡi”. Theo tôi, không nên quy định việc cơ quan nhà nước quyết toán chi phí xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật để tính lại giá đất; thay vào đó chi phí xây dựng nên khống chế từ đầu theo hướng dẫn của UBND tỉnh (có thể tính theo suất vốn đầu tư do Bộ Xây dựng công bố).
Lý do là bởinếu yêu cầu cơ quan nhà nước kiểm tra, nghiệm thu khối lượng, giá trị chi phí đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật của dự án sẽ dẫn đễn việc dự án vốn tư nhân được quản lý chi phí đầu tư giống như dự án vốn ngân sách nhà nước, làm phát sinh thêm thủ tục, gây chậm trễ cho các bên, trong khi nhân lực của các cơ quan quản lý đầu tư xây dựng (Sở Xây dựng, Sở Tài chính…) không đáp ứng được (do khối lượng công việc quản lý chi phí của các dự án vốn nhà nước đã gây quá tải).
Những năm qua thường xuyên diễn ra hiện tượng chậm giải ngân vốn đầu tư công, tiến độ giải ngân của các dự án vốn nhà nước không đạt yêu cầu. Hiện tượng này có một phần nguyên nhân bởi các cán bộ, công chức nhà nước bị quá tải bởi “núi công việc”, trong đó có việc xử lý các hồ sơ thẩm tra, thẩm định dự toán, giải ngân, thanh quyết toán… dự án vốn nhà nước.
Mặt khác, nếu yêu cầu cơ quan nhà nước phải kiểm tra chi phí đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật của dự án có 100% vốn tư nhân sẽ dẫn đến mâu thuẫn với pháp luật về xây dựng. Lý do là bởi Nghị định số 10/2021/NĐ-CP của Chính phủ về quản lý chi phí đầu tư xây dựng chỉ áp dụng cho cơ quan, tổ chức có liên quan đến quản lý chi phí các dự án sử dụng vốn đầu tư công, vốn nhà nước ngoài đầu tư công, dự án PPP mà không áp dụng cho dự án sử dụng vốn của doanh nghiệp tư.
Hơn nữa, mặt bằng giá cả nguyên vật liệu, nhiên liệu, nhân công cấu thành chi phí đầu tư khi xác định chi phí đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng tại thời điểm định giá và tại thời điểm thi công hoàn thành khác nhau (có thể cách nhau 2-3 năm); không thể so sánh hai khoản mục chi phí không có chung mặt bằng để làm căn cứ tính toán lại nghĩa vụ tài chính của chủ đầu tư đối với Nhà nước.
Trong trường hợp cơ quan soạn thảo vẫn quyết định chọn phương án phải quyết toán chi phí xây dựng để “quyết toán giá đất” thì rõ ràng cũng không thể áp dụng nguyên tắc như dự thảo: Nếu chi phí xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật được nghiệm thu thấp hơn chi phí trong phương án giá đất thì người sử dụng đất phải nộp thêm; nếu cao hơn thì không được hoàn trả. Phương án này rõ ràng không công bằng, không đảm bảo chia sẻ rủi ro giữa Nhà nước và doanh nghiệp. Quy định này phần nào bám theo “nguyên tắc có lợi nhất cho ngân sách nhà nước” trong dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) từng gây nhiều tranh cãi bởi đi ngược lại “nguyên tắc thị trường”.
Trường hợp này cần áp dụng “nguyên tắc win – win”: Nếu chi phí xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật được nghiệm thu thấp hơn chi phí trong phương án giá đất thì người sử dụng đất phải nộp thêm; nếu cao hơn thì người sử dụng đất được ngân sách hoàn trả phần chênh lệch hoặc được giảm trừ tương ứng vào nghĩa vụ tài chính phải nộp trong tương lai(ví dụ được trừ vào tiền sử dụng đất của cùng dự án hoặc dự án khác trên cùng địa bàn tỉnh/thành phố).
Tính khách quan của phương pháp định giá
Dự thảo Nghị định còn sửa đổi Điều 15 Nghị định 44, trong đó khoản 3 quy định: Khi xác định giá đất theo các phương pháp so sánh, thu nhập, thặng dư thì phải đồng thời phải đối chiếu với kết quả theo phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất. Trường hợp giá đất thấp hơn thì quyết định bằng giá đất được tính theo hệ số điều chỉnh giá đất để tránh thất thu ngân sách nhà nước.
Quy định này là chưa “thấu tình, đạt lý” bởi dường như vẫn bám theo “nguyên tắc có lợi nhất cho ngân sách nhà nước”. Nghị định 44 và dự thảo Nghị định sửa đổi này đã làm rõ các trường hợp, điều kiện áp dụng với từng phương pháp định giá đất (phương pháp so sánh; phương pháp thu nhập; phương pháp thặng dư). Tư vấn định giá đã tuân thủ đúng điều kiện áp dụng với phương pháp định giá đất được lựa chọn, đã thu thập dữ liệu và tính toán theo đúng hướng dẫn thì không thể yêu cầu tính thêm theo một phương pháp khác để so sánh, đối chiếu nhằm chọn giá đất cao nhất cho ngân sách.
Giả định nếu tính theo hệ số điều chỉnh giá đất (là phương pháp phi thị trường) và cho kết quả cao hơn, tư vấn quyết định chọn giá cao hơn này thì sẽ dẫn đến vô hiệu hóa các phương pháp định giá đất theo nguyên tắc thị trường đã áp dụng.
Theo Điều 112 Luật Đất đai năm 2013 (có hiệu lực cao hơn Nghị định về giá đất), việc định giá đất phải bảo đảm nguyên tắc: “Phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng…”
Theo khoản 3 Điều 114 Luật Đất đai: “Việc xác định giá đất cụ thể phải dựa trên cơ sở điều tra, thu thập thông tin về thửa đất, giá đất thị trường và thông tin về giá đất trong cơ sở dữ liệu đất đai…”
Luật Đất đai đã đề cao và triệt để nguyên tắc thị trường. Do vậy, nếu tư vấn đã áp dụng các phương pháp định giá đất theo thị trường, tuân thủ đúng trình tự, thủ tục, quy trình xác định giá thì cần tôn trọng kết quả định giá theo thị trường, thay vì tính lại theo một phương pháp định giá hoàn toàn phi thị trường (phương pháp hệ số) để áp cho thửa đất (sẽ đi ngược lại với nguyên tắc thị trường).
Để định giá đất đảm bảo khách quan, khoa học, công tâm, tôi cho rằng pháp luật về định giá đất cần được xây dựng trên nền tảng tôn trọng tính khách quan của phương pháp định giá đất. Theo đó, tư vấn cần tuân thủ đúng trình tự, thủ tục, quy trình xác định giá, các điều kiện áp dụng phương pháp định giá đất thay vì phải đối chiếu với giá đất theo phương pháp hệ số (ẩn chứa nhiều may rủi) để chọn giá đất có lợi nhất cho ngân sách.
4. Thu hẹp diện áp dụng làm mất đi tính ưu việt của phương pháp thặng dư
Link bài trên Báo Đầu tư: Thu hẹp diện áp dụng làm mất đi tính ưu việt của phương pháp thặng dư (tinnhanhchungkhoan.vn)
Tại dự thảo sửa đổi Nghị định 44 kèm Tờ trình số 61/TTr-BTNMT ngày 04/8/2023, Bộ Tài nguyên & Môi trường đã đề xuất giữ lại phương pháp thặng dư nhưng sửa đổi điều kiện để áp dụng phương pháp này: “Phương pháp thặng dư được áp dụng để định giá đối với thửa đất, khu đất phi nông nghiệp chưa được đầu tư kết cấu hạ tầng kỹ thuật, chưa đầu tư xây dựng công trình theo quy hoạch chi tiết xây dựng”.
Còn quy định hiện hành của Nghị định 44 là: “Phương pháp thặng dư được áp dụng để định giá đối với thửa đất có tiềm năng phát triển do thay đổi quy hoạch hoặc chuyển mục đích sử dụng đất khi xác định được tổng doanh thu phát triển giả định và tổng chi phí ước tính”.
Phóng viên Báo Đầu tư: Nhiều ý kiến cho rằng, điều kiện áp dụng phương pháp thặng dư cần được xem xét lại. Bởi vì, phương pháp thặng dư là phương pháp xác định giá đất căn cứ vào mục đích sử dụng có tiềm năng phát triển trong tương lai. Phương pháp này có thể áp dụng để định giá lô đất chưa được đầu tư kết cấu hạ tầng kỹ thuật, chưa đầu tư xây dựng công trình hoặc đã được đầu tư xây dựng công trình nhưng công trình này có thể phá dỡ để xây dựng công trình mới với hiệu quả sử dụng tốt nhất, hiệu quả nhất. Do đó, việc thu hẹp điều kiện áp dụng của phương pháp thặng dư có thể khiến cho việc xác định các phương pháp định giá đất chưa phù hợp đối với một lô đất, thửa đất có tiềm năng phát triển. Quan điểm của ông về vấn đề này?
ThS Nguyễn Văn Đỉnh: Tôi đồng ý với ý kiến dự thảo đã thu hẹp điều kiện áp dụng của phương pháp thặng dư. Đầu tiên là việc loại trừ, không áp dụng phương pháp thặng dư đối với các trường hợp áp dụng phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất (theo khoản 4 Điều 5 dự thảo Nghị định 44 sau sửa đổi). Chẳng hạn nếu lựa chọn phương án 2 tại điểm d khoản 4 Điều 5 thì các thửa đất, khu đất có giá trị tính theo bảng giá đất dưới 200 tỷ đồng đối với các thành phố trực thuộc Trung ương, dưới 100 tỷ đồng đối với các tỉnh miền núi, vùng cao, dưới 150 tỷ đồng đối với các tỉnh còn lại đều áp dụng phương pháp hệ số. Như vậy, phương pháp thặng dư không áp dụng với các thửa đất có giá trị tính theo bảng giá đất dưới 200 tỷ đồng tại Hà Nội, TP Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Đà Nẵng, Cầm Thơ. Điều kiện áp dụng của phương pháp thặng dư sẽ bị thu hẹp đáng kể.
Về điều kiện phương pháp thặng dư áp dụng để định giá đối với thửa đất chưa đầu tư xây dựng công trình, theo tôi dự thảo quy định là “chưa đầu tư xây dựng công trình theo quy hoạch chi tiết xây dựng”; có thể dụng ý của cơ quan soạn thảo là: nếu trên đất đã có công trình hiện hữu (ví dụ trên đất đang có công trình xây dựng mà theo quy hoạch chi tiết sẽ phải phá bỏ để xây công trình mới) thì vẫn được phép dùng phương pháp thặng dư. Tuy nhiên các ý kiến liên quan cho thấy vẫn còn sự lo ngại về cách hiểu quy định pháp luật nên cơ quan soạn thảo cần chỉnh lý để có cách hiểu thống nhất.
Ngoài ra cũng cần lưu ý rằng pháp luật về xây dựng và pháp luật về quy hoạch đô thị cho phép một số trường hợp không phải lập quy hoạch chi tiết xây dựng nên dự thảo quy định theo hướng “chưa đầu tư xây dựng công trình theo quy hoạch chi tiết xây dựng” là chưa phủ kín các trường hợp.
Phóng viên Báo Đầu tư: Việc áp dụng theo quy định hiện hành: Phương pháp thặng dư được áp dụng để định giá đối với thửa đất có tiềm năng phát triển do thay đổi quy hoạch hoặc chuyển mục đích sử dụng đất khi xác định được tổng doanh thu phát triển giả định và tổng chi phí ước tính có khác biệt hay ưu điểm gì so với dự thảo mới (Phương pháp thặng dư được áp dụng để định giá đối với thửa đất, khu đất phi nông nghiệp chưa được đầu tư kết cấu hạ tầng kỹ thuật, chưa đầu tư xây dựng công trình theo quy hoạch chi tiết xây dựng)?
ThS Nguyễn Văn Đỉnh: Tôi cho rằng việc quy định chỉ áp dụng phương pháp thặng dư để định giá thửa đất, khu đất chưa được đầu tư kết cấu hạ tầng kỹ thuật là tương đối cứng nhắc và dễ dẫn đến lúng túng trong triển khai thực hiện.
Lý do là bởi phạm vi của hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật là rất rộng. Cụ thể theo Điều 3 Luật Xây dựng, công trình hạ tầng kỹ thuật gồm công trình giao thông, thông tin liên lạc, cung cấp năng lượng, chiếu sáng công cộng, cấp nước, thu gom và xử lý nước thải, chất thải rắn… Như vậy chỉ cần khu đất đã có đường dây điện hoặc đường cáp thông tin liên lạc chạy qua thì đã bị loại trừ khỏi trường hợp áp dụng phương pháp thặng dư?
Theo tôi, có thể dụng ý của cơ quan soạn thảo là: “… thửa đất, khu đất phi nông nghiệp chưa được đầu tư kết cấu hạ tầng kỹ thuật, chưa đầu tư xây dựng công trình theo quy hoạch chi tiết xây dựng”. Tức là khu đất phải chưa được đầu tư hạ tầng kỹ thuật theo quy hoạch, chưa đầu tư công trình theo quy hoạch (cụm từ “theo quy hoạch chi tiết xây dựng” bổ nghĩa cho cả “kết cấu hạ tầng kỹ thuật” và “xây dựng công trình”). Tuy nhiên như đã nêu trên, cơ quan soạn thảo cần chỉnh lý để có cách hiểu thống nhất, tránh tắc nghẽn khi triển khai thực hiện do mỗi người áp dụng pháp luật hiểu theo một cách khác nhau.
Ngoài ra, tôi cho rằng nên bỏ quy định chỉ áp dụng phương pháp thặng dư để định giá thửa đất, khu đất chưa được đầu tư kết cấu hạ tầng kỹ thuật theo quy hoạch. Vì thực tế việc định giá đất của một dự án có thể diễn ra tại nhiều thời điểm (căn cứ vào việc giao đất thành nhiều đợt theo tiến độ thu hồi đất, bồi thường), nên rất có thể khi định giá đất ở giai đoạn sau thì khu đất đã có sẵn hạ tầng kỹ thuật (do chính chủ đầu tư dự án xây dựng ở giai đoạn trước). Trường hợp này không thể loại trừ phương pháp thặng dư.
Thậm chí ngay cả khu đất đã được đầu tư kết cấu hạ tầng kỹ thuật bằng nguồn vốn ngân sách thì tôi cũng không tìm thấy lý do phải loại trừ phương pháp thặng dư khỏi công cụ định giá. Việc Nhà nước đầu tư kết cấu hạ tầng kỹ thuật sẽ gián tiếp làm mặt bằng giá đất trong khu vực tăng lên, tạo tham số đầu vào để định giá đất theo phương pháp thặng dư tăng, làm tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước. Do đó, cần bỏ quy định chỉ áp dụng phương pháp thặng dư để định giá thửa đất, khu đất chưa được đầu tư kết cấu hạ tầng kỹ thuật theo quy hoạch.