“Nhất thể hóa” chưa bao giờ được nhắc tới nhiều như lúc này, sau khi Tổng bí thư Tô Lâm được bầu giữ chức vụ Chủ tịch nước.
“Nhất thể hóa” là gì? Tại sao cần “nhất thể hóa”?
Trong những năm gần đây, việc Tổng bí thư kiêm nhiệm giữ chức Chủ tịch nước đã diễn ra 3 lần, vậy tại sao đến nay “nhất thể hóa” mới được nhắc đến nhiều? Đó là bởi 2 lần trước, việc Tổng bí thư kiêm nhiệm giữ chức Chủ tịch nước (hoặc ngược lại, Chủ tịch nước được bầu làm Tổng bí thư) chỉ diễn ra trong thời gian ngắn và nhằm giải quyết các vấn đề phát sinh trong thực tiễn (tạm gọi là “giải pháp tình thế”). Lần thứ nhất vào tháng 10/2018, Tổng bí thư Nguyễn Phú Trọng kiêm nhiệm Chủ tịch nước sau khi ông Trần Đại Quang từ trần. Lần thứ hai vào tháng 8/2024, ông Tô Lâm khi đang là Chủ tịch nước (được bầu thay thế ông Võ Văn Thưởng – người nghỉ công tác do có vi phạm) thì được bầu làm Tổng bí thư ĐCSVN và kiêm nhiệm 2 chức vụ chỉ trong 2 tháng cho đến khi Quốc hội bầu Chủ tịch nước mới, ông Lương Cường (người cũng vừa nghỉ hưu và để lại chức Chủ tịch nước do Tổng bí thư Tô Lâm đảm nhiệm).
Tôi nhớ vào năm 2018, khi được bầu kiêm nhiệm Chủ tịch nước thay thế ông Trần Đại Quang, Tổng bí thư Nguyễn Phú Trọng đã phủ nhận khái niệm “nhất thể hóa”, ông giải thích với báo giới: chỉ là Tổng bí thư được bầu kiêm nhiệm giữ chức Chủ tịch nước, có thể hiểu đó là giải pháp tình thế, diễn ra vào một thời điểm chứ không phải chủ trương là “nhất thể hóa” (không phải Tổng bí thư đương nhiên kiêm nhiệm Chủ tịch nước).
Nhưng tình huống hiện nay hoàn toàn khác, Tổng bí thư được bầu giữ chức Chủ tịch nước ngay tại kỳ họp đầu tiên của nhiệm kỳ Quốc hội 2021-2026 và đó đương nhiên không phải giải pháp tình thế, đó là một sự hoạch định mang tính lâu dài, cho cả nhiệm kỳ kéo dài 5 năm. Tại Kết luận số 17-KL/TW ngày 02/4/2026 của Bộ Chính trị về định hướng lập pháp cho nhiệm kỳ Quốc hội khoá XVI (2026 – 2031) cũng nhấn mạnh việc “Nghiên cứu tổng kết, sửa đổi tổng thể Hiến pháp năm 2013 phù hợp với thực tiễn, yêu cầu phát triển đất nước trong giai đoạn mới”. Bởi thế, việc “nhất thể hóa” quy định trong Hiến pháp (tương tự mô hình của Trung Quốc) là hoàn toàn có thể.
Vậy đâu là vai trò của Chủ tịch nước trong hệ thống chính trị?
Trong một nhà nước pháp quyền thì quyền lực nhà nước sẽ được phân chia làm 3 nhánh quyền lực: quyền lập pháp (do nghị viện/Quốc hội đảm nhiệm), hành pháp (do Chính phủ đảm nhiệm), tư pháp (do Tòa án đảm nhiệm). Tại các quốc gia được tổ chức theo thuyết phân quyền thì sẽ có xu hướng cần sự hiện diện của một thiết chế đứng ở trung tâm để thống nhất các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; thiết chế này thường đóng vai trò biểu tượng, lễ nghi, là nguyên thủ quốc gia, đứng đầu nhà nước về đối nội và đối ngoại (ví dụ: mô hình nhà vua tại các quốc gia quân chủ lập hiến như nước Anh).
Chỉ một số ít quốc gia không cần sự hiện diện của người đứng ở trung tâm để thống nhất các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, điển hình là Hoa Kỳ, vì 3 nhánh quyền lực đã được thiết lập theo cơ chế “kiếm chế và đối trọng” (check and balance) hoàn hảo.
Bởi vậy tại nước ta, Chủ tịch nước là nguyên thủ quốc gia, đứng đầu Nhà nước, thay mặt nhà nước về đối nội và đối ngoại (Điều 86 Hiến pháp 2013), thực hiện rất nhiều quyền mang ý nghĩa tượng trưng mà nếu nhìn vào đó, ta có thể thấy khi thì Chủ tịch nước thực hiện quyền lập pháp (ví dụ: Công bố Hiến pháp, luật), lúc lại thể hiện quyền hành pháp (quyết định tặng thưởng huân chương, huy chương, các giải thưởng nhà nước, tuyên bố tình trạng chiến tranh, cử, triệu hồi đại sứ đặc mệnh toàn quyền…), có khi lại nhảy sang mảng tư pháp (quyết định đặc xá, ân giảm hình phạt tử hình…) Chủ tịch nước là một chế định độc nhất vô nhị và đặc biệt là không có một luật hay văn bản quy phạm pháp luật riêng quy định địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước, ngoại trừ quy định tại Chương VI Hiến pháp 2013.
Cũng xin lưu ý: Việt Nam không thừa nhận thuyết phân quyền, ngay tại Điều 2 Hiến pháp khẳng định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất”; nhưng vẫn thừa nhận “có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Như vậy, có thể coi đây là hình thức “phân quyền mềm”, vẫn có sự phân công giữa các cơ quan để thực thi quyền lực nhà nước và đặc biệt là có sự “kiểm soát” giữa các cơ quan trong việc thực thi quyền (cụm từ “kiểm soát” rất đắt, được bổ sung vào Hiến pháp năm 2013, hoàn toàn mới so với Hiến pháp năm 1992, sửa đổi năm 2001).
Tôi cho rằng có một vai trò quan trọng hơn của Chủ tịch nước mà dẫn tới nhu cầu “nhất thể hóa”: vai trò đối ngoại. Bởi ở khía cạnh đối nội, không còn ai phải nghi ngờ về vai trò lãnh đạo cao nhất của Đảng và Tổng bí thư trong hệ thống chính trị. Nhưng còn ở vai trò đối ngoại? Với vai trò là nguyên thủ quốc gia, Chủ tịch nước được thừa nhận là người đứng đầu nhà nước, nhân danh nhà nước nên có toàn quyền đàm phán, ký kết các điều ước quốc tế nhân danh nhà nước. Theo nguyên tắc ngoại giao ngang cấp, Tổng bí thư một đảng có thể tham gia đàm phán với người đứng đầu một đảng của một quốc gia khác nhưng nếu kiêm nhiệm là nguyên thủ quốc gia, người này có thể đàm phán với nguyên thủ của mọi quốc gia khác.
“Nhất thể hóa” bởi vậy mang đến cho nhà lãnh đạo Đảng một công cụ quan trọng: Tính chính danh trong việc tham gia vào các quan hệ quốc tế.
“Nhất thể hóa” là nhu cầu tất yếu và tôi tin rằng các quốc gia xã hội chủ nghĩa khác, điển hình là Trung Quốc, đã cân nhắc rất kỹ càng trước khi đi đến “nhất thể hóa” trong hơn 30 năm qua.
Trung ương “nhất thể hóa” thì địa phương có đi theo không?
Câu hỏi được khá nhiều người đặt ra những ngày qua: “Nhất thể hóa” đã diễn ra ở cấp trung ương, vậy có thể áp dụng đại trà ở cấp địa phương không? Nghe thì có vẻ rất dễ trả lời: trung ương áp dụng được thì địa phương là đương nhiên (theo kiểu Top – Down). Nhưng thực tiễn lại hoàn toàn không phải vậy, bởi vấn đề mấu chốt: Địa phương không có chức vụ tương đương Chủ tịch nước (như tôi đã phân tích ở trên, Chủ tịch nước là một chế định độc nhất vô nhị).
Tại địa phương có các cơ quan đảm nhiệm vai trò lập pháp (Hội đồng nhân dân), hành pháp (Ủy ban nhân dân), tư pháp (Tòa án nhân dân) nhưng không có một thiết chế giữ vai trò trung tâm. Nên “nhất thể hóa” sẽ chỉ xảy ra khi vị trí Bí thư Tỉnh ủy kiêm nhiệm một trong 3 chức vụ: Chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Chánh án Tòa án nhân dân cấp tỉnh.
Phương án mà mọi người kỳ vọng nhất là Bí thư Tỉnh ủy kiêm nhiệm Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh. Đây là mô hình tập trung quyền lực cao độ mà sinh thời, Tổng bí thư Nguyễn Phú Trọng từng thẳng thắn: “Bí thư kiêm chủ tịch thì to quá, ai kiểm soát ông?”
Nếu “nhất thể hóa” theo cách này thì người vạch đường hướng cũng chính là người tổ chức thực thi, dẫn đến tình trạng “vừa đá bóng vừa thổi còi”. Đương nhiên phương thức này có một số ưu điểm nhưng cũng tiềm tàng rất nhiều nguy cơ. Điều quan trọng là nếu vận hành theo mô hình này thì người đảm nhiệm vị trí “2 trong 1” (bí thư kiêm tỉnh trưởng) phải là một cá nhân kiệt xuất cả về tài năng cũng như nhân cách. Liệu có luôn xuất hiện những con người như thế ở mọi thời điểm? Tôi e là không thể.
Không thể suy từ “nhất thể hóa” ở cấp trung ương để quy về địa phương vì nếu nhất thể hóa theo kiểu Bí thư Tỉnh ủy kiêm nhiệm Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh thì ở cấp trung ương phải là Tổng Bí thư kiêm Thủ tướng Chính phủ.
Phương án “nhất thể hóa” thứ hai là Bí thư Tỉnh ủy kiêm nhiệm Chánh án Tòa án nhân dân cấp tỉnh. Phương án này theo tôi là chưa khả thi trong bối cảnh hiện nay do quyền tư pháp vẫn tương đối “yếu” so với quyền hành pháp, thể hiện qua việc có rất ít Chánh án Tòa án nhân dân cấp tỉnh tham gia Ban Thường vụ Tỉnh ủy (hay là không có?), nói gì đến khả năng Chánh án giữ chức Bí thư. Ngoài ra, Chánh án cần các chuyên môn, nghiệp vụ khác mà nhìn chung các chính trị gia không đáp ứng được.
Vậy thì chỉ còn một phương án “nhất thể hóa” khác, một phương án hoàn toàn khả thi và đã được áp dụng rộng rãi nhiều năm qua: Bí thư Tỉnh ủy kiêm nhiệm Chủ tịch HĐND tỉnh. Phương án này rất tự nhiên bởi luật quy định HĐND tỉnh là cơ quan vạch ra các đường hướng lớn, quyết định các vấn đề quan trọng tại địa phương và giám sát UBND tỉnh thực hiện. Vai trò ấy cũng rất giống vai trò của cơ quan đảng (chỉ đạo và giám sát chính quyền). Phương án “nhất thể hóa” này đã và đang áp dụng rộng rãi tại nhiều địa phương trong nhiều năm mà có lẽ nổi tiếng nhất là ông Nguyễn Bá Thanh, người giữ chức bí thư thành ủy kiêm nhiệm Chủ tịch HĐND thành phố Đà Nẵng, mà trong các cuộc họp HĐND thành phố, ông Bá Thanh từng có những chất vấn để đời, khiến các giám đốc Sở toát mồ hôi.
Một cách tổng quát, “nhất thể hóa” ở địa phương theo kiểu Bí thư Tỉnh ủy kiêm nhiệm Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh là không khả thi ở thời điểm hiện nay, nhưng Bí thư Tỉnh ủy kiêm nhiệm Chủ tịch Hội đồng nhân dân tỉnh thì hoàn toàn có thể.
Tháng 4/2026
Luật sư Nguyễn Văn Đỉnh