Tham luận của luật sư Nguyễn Văn Đỉnh về hoàn thiện Dự thảo Luật Xây dựng (sửa đổi)

Luật sư Nguyễn Văn Đỉnh có tham luận về hoàn thiện Dự thảo Luật Xây dựng (sửa đổi) phục vụ Hội thảo do Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) phối hợp với Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường của Quốc hội và Bộ Xây dựng tổ chức ngày 26/9/2025.

Kính gửi: Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI).

Theo đề nghị của Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI), tôi xin gửi ý kiến góp ý đối với dự thảo Luật Xây dựng (sửa đổi).

1. Về việc cắt giảm, đơn giản hóa thủ tục hành chính, cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh

Tôi đánh giá cao dự án Luật Xây dựng (sửa đổi) đã toát lên tinh thần, mục tiêu cắt giảm, đơn giản hóa thủ tục hành chính, cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh. Nội dung này thể hiện qua Tờ trình số 101/TTr-BXD ngày 10/9/2025 của Bộ Xây dựng. Tờ trình đã viện dẫn Nghị quyết số 66/NQ-TW ngày 30/4/2025 của Bộ Chính trị về đổi mới công tác xây dựng và thi hành pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới, trong đó quan điểm chỉ đạo xây dựng pháp luật đã xác định: “Xây dựng và hoàn thiện pháp luật về kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa theo hướng xây dựng môi trường pháp lý thuận lợi, thông thoáng, minh bạch, an toàn, chi phí tuân thủ thấp; triệt để cắt giảm, đơn giản hóa điều kiện đầu tư, kinh doanh, hành nghề, thủ tục hành chính bất hợp lý; thúc đẩy khởi nghiệp sáng tạo, cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh ổn định.” Tờ trình số 101/TTr-BXD cũng bám sát cơ sở chính trị là Nghị quyết số 68-NQ/TW ngày 04/5/2025 của Bộ Chính trị về phát triển kinh tế tư nhân với yêu cầu: “đẩy mạnh cải cách, hoàn thiện, nâng cao chất lượng thể chế, chính sách”, “chuyển từ nền hành chính công vụ, quản lý là chủ yếu sang phục vụ và kiến tạo phát triển, lấy người dân, doanh nghiệp làm trung tâm; hiện đại hóa quản trị công, quản trị dựa trên dữ liệu.”

Tại mục 3.4 Tờ trình số 101/TTr-BXD về “Nội dung cắt giảm, đơn giản hóa thủ tục hành chính, cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh” đã thuyết minh phương án cắt giảm, đơn giản hóa thủ tục hành chính trong một số thủ tục hành chính, trong đó có thủ tục hành chính tại tiết “(1.2) Thẩm định Báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư xây dựng”. Đây là một thủ tục hành chính quan trọng, tiêu tốn nhiều thời gian của chủ đầu tư các dự án đầu tư kinh doanh sử dụng vốn khác (không sử dụng vốn đầu tư công, vốn đầu tư PPP) thời gian qua. Tiết (1.2) thuyết minh: “- Đơn giản hóa nội dung thẩm định: Luật quy định khung theo hướng cơ quan chuyên môn về xây dựng chỉ kiểm soát các nội dung liên quan an toàn xây dựng, phòng cháy chữa cháy, tuân thủ quy chuẩn tiêu chuẩn, sự phù hợp với quy hoạch làm cơ sở lập dự án, không đánh giá sự phù hợp với các quy hoạch cấp trên; giao các nội dung về sự phù hợp với chủ trương đầu tư, thực hiện thủ tục về môi trường, năng lực tổ chức cá nhân tham gia hoạt động xây dựng cho người quyết định đầu tư, chủ đầu tư chịu trách nhiệm kiểm tra, đánh giá.” Theo phương án này, tại bước thẩm định Báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư xây dựng của của cơ quan chuyên môn về xây dựng sẽ chỉ đánh giá các nội dung về an toàn xây dựng, PCCC, tuân thủ quy chuẩn, tiêu chuẩn, sự phù hợp với quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/500 mà không đánh giá về các nội dung khác (đã được đánh giá trong bước chủ trương đầu tư hoặc sẽ giao cho người quyết định đầu tư, chủ đầu tư chịu trách nhiệm kiểm tra, đánh giá).

Tôi hoàn toàn đồng tình với phương án đã được thuyết minh tại Tờ trình số 101/TTr-BXD. Tuy nhiên qua nghiên cứu dự thảo Luật kèm theo Tờ trình, tại Điều 27 quy định:

“Điều 27. Thẩm định Báo cáo nghiên cứu khả thi của cơ quan chuyên môn về xây dựng

1. Các dự án sau đây phải được cơ quan chuyên môn về xây dựng thẩm định:

a) Dự án đầu tư công;

b) Dự án PPP;

c) Dự án đầu tư kinh doanh có quy mô lớn hoặc có công trình ảnh hưởng lớn đến an toàn, lợi ích cộng đồng;”

Trong khi đó, khái niệm “Báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư xây dựng” (gọi tắt

là “Báo cáo nghiên cứu khả thi”) đã được giải thích từ ngữ tại khoản 11 Điều 13 dự thảo Luật: “Báo cáo nghiên cứu khả thi, Báo cáo kinh tế – kỹ thuật là tài liệu trình bày các nội dung nghiên cứu về sự cần thiết, mức độ khả thi và hiệu quả của việc đầu tư xây dựng theo phương án thiết kế xây dựng được lựa chọn, làm cơ sở phê duyệt dự án, quyết định đầu tư xây dựng.”

Như vậy đã tồn tại sự mâu thuẫn giữa nội dung tại tiết (1.2) mục 3.4 Tờ trình số 101/TTr-BXD với quy định tại Điều 27 dự thảo Luật. Bởi theo điểm c khoản 1 Điều 27 dự thảo Luật, cơ quan chuyên môn về xây dựng vẫn tiến hành thẩm định Báo cáo nghiên cứu khả thi đối với các dự án đầu tư kinh doanh có quy mô lớn hoặc có công trình ảnh hưởng lớn đến an toàn, lợi ích cộng đồng. Trong khi đó, theo khoản 11 Điều 13 dự thảo Luật thì “Báo cáo nghiên cứu khả thi” là hồ sơ, tài liệu có nội hàm rất rộng, có sự nghiên cứu, thuyết minh về sự cần thiết, mức độ khả thi và hiệu quả của việc đầu tư xây dựng theo phương án thiết kế được lựa chọn, làm cơ sở phê duyệt dự án, quyết định đầu tư xây dựng. Như vậy, Báo cáo nghiên cứu khả thi phải làm rõ được tính cần thiết của việc triển khai dự án, việc đầu tư có mang lại hiệu quả không, có tính khả thi trong thực tiễn hay không. Các nội dung này rõ ràng đã vượt quá phạm vi các nội dung về an toàn xây dựng, PCCC, tuân thủ quy chuẩn, tiêu chuẩn, sự phù hợp với quy hoạch chi tiết như đã nêu tại tiết (1.2) mục 3.4 Tờ trình số 101/TTr-BXD.

Ý kiến đề xuất:

Bám theo phương án, giải pháp đơn giản hóa thủ tục hành chính, cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh đã thuyết minh tại tiết (1.2) mục 3.4 Tờ trình số 101/TTr-BXD, tôi đề xuất chỉnh lý dự thảo theo hướng bãi bỏ điểm c khoản 1 Điều 27 dự thảo Luật: cơ quan chuyên môn về xây dựng không thẩm định Báo cáo nghiên cứu khả thi đối với các dự án đầu tư kinh doanh có quy mô lớn hoặc có công trình ảnh hưởng lớn đến an toàn, lợi ích cộng đồng. Thay vào đó, đối với các dự án đầu tư kinh doanh, cơ quan chuyên môn về xây dựng chỉ thẩm định thiết kế xây dựng trong Báo cáo nghiên cứu khả thi.

Phương án này đảm bảo phù hợp với thuyết minh tại tiết (1.2) mục 3.4 Tờ trình số 101/TTr-BXD: việc thẩm định thiết kế xây dựng trong Báo cáo nghiên cứu khả thi là thẩm định thuần túy về mặt chuyên môn kỹ thuật, xây dựng, vẫn bảo đảm kiểm soát được các nội dung về an toàn xây dựng, PCCC, tuân thủ quy chuẩn, tiêu chuẩn, sự phù hợp với quy hoạch chi tiết như đã nêu tại tiết (1.2) mục 3.4 Tờ trình số 101/TTr-BXD.

Về mặt lý luận cũng như thực tiễn, đối với các dự án đầu tư kinh doanh thì người quyết định bỏ vốn đầu tư (là các doanh nghiệp, hợp tác xã) sẽ tự đánh giá và quyết định, chịu trách nhiệm về sự cần thiết, mức độ khả thi và hiệu quả của việc bỏ vốn đầu tư. Việc giao cho cơ quan chuyên môn về xây dựng thẩm định, đánh giá cả về sự cần thiết, mức độ khả thi và hiệu quả cho dự án vốn tư nhân là không cần thiết, mặt khác sẽ không phù hợp với chuyên môn, nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn về xây dựng (đây là chuyên môn về kế hoạch, tài chính).

Mặt khác, phương án này cũng có cơ sở thực tiễn như sau:

– Trong quá khứ, kể từ thời điểm Quốc hội ban hành Luật số 62/2020/QH14 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 và tiếp đó là sự ra đời của Nghị định số 15/2021/NĐ-CP ngày 03/3/2021 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng (hiện đã được thay thế bởi Nghị định số 175/2024/NĐ-CP) thì mới có quy định về thẩm định Báo cáo nghiên cứu khả thi của cơ quan chuyên môn về xây dựng đối với các dự án đầu tư kinh doanh.

– Trước Luật số 62/2020/QH14 và Nghị định số 15/2021/NĐ-CP, theo Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 và Nghị định số 59/2015/NĐ-CP của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng thì không có quy định về thẩm định Báo cáo nghiên cứu khả thi của cơ quan chuyên môn về xây dựng đối với các dự án đầu tư kinh doanh mà cơ quan chuyên môn về xây dựng chỉ thẩm định đối với thiết kế cơ sở (là một thành phần hồ sơ của Báo cáo nghiên cứu khả thi) và thiết kế triển khai sau thiết kế cơ sở (thiết kế kỹ thuật hoặc thiết kế bản vẽ thi công).

– Thực tế triển khai Luật số 62/2020/QH14 và Nghị định số 15/2021/NĐ-CP, Nghị định số 175/2024/NĐ-CP thì ở khâu thẩm định Báo cáo nghiên cứu khả thi đối với các dự án đầu tư kinh doanh, cơ quan chuyên môn về xây dựng cũng vẫn chỉ đánh giá thuần tùy về mặt kỹ thuật dựa trên hồ sơ thiết kế cơ sở mà không đánh giá về sự cần thiết, mức độ khả thi và hiệu quả của dự án (như đã nêu trên, các nội dung này cũng không thuộc chuyên môn, nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn về xây dựng).

Kết luận: Tôi đề xuất bãi bỏ điểm c khoản 1 Điều 27 dự thảo Luật: cơ quan chuyên môn về xây dựng không thẩm định Báo cáo nghiên cứu khả thi đối với các dự án đầu tư kinh doanh có quy mô lớn hoặc có công trình ảnh hưởng lớn đến an toàn, lợi ích cộng đồng. Thay vào đó, dự thảo Luật thiết kế quy định giao cơ quan chuyên môn về xây dựng chỉ thẩm định thiết kế xây dựng trong Báo cáo nghiên cứu khả thi.

2. Một số nội dung góp ý đối với dự thảo Luật Xây dựng (sửa đổi)

2.1. Quy định về bất khả kháng (khoản 1 Điều 12 dự thảo Luật)

– Quy định tại dự thảo Luật:

“Điều 12. Bất khả kháng và hoàn cảnh thay đổi cơ bản trong hoạt động đầu tư xây dựng

1. Một sự kiện được coi là bất khả kháng trong hoạt động đầu tư xây dựng khi đáp ứng đủ các điều kiện theo quy định tại Điều 156 Bộ Luật dân sự năm 2015 và trực tiếp ảnh hưởng đến hoạt động đầu tư xây dựng gồm:

a) Thiên tai, thảm họa môi trường;

b) Hỏa hoạn, dịch bệnh;

c) Chiến tranh, tình trạng khẩn cấp về quốc phòng, an ninh;

d) Đình công, bãi công, cấm vận, bao vây;

đ) Các hoạt động về phát hiện cổ vật, khảo cổ;

e) Các trường hợp khác do Thủ tướng Chính phủ quyết định đối với các dự án đầu tư công, dự án sử dụng vốn chi thường xuyên, dự án PPP;”

– Đánh giá:

Quy định về bất khả kháng tại khoản 1 Điều 12 dự thảo Luật có thể phát sinh điểm bất hợp lý: Một mặt, dự thảo dẫn chiếu đến khái niệm chung về “sự kiện bất khả kháng” theo Điều 156 Bộ Luật dân sự năm 2015; một mặt, dự thảo lại áp dụng phương pháp liệt kê các sự kiện được coi là bất khả kháng. Như vậy, nếu một trong các sự kiện được liệt kê xảy ra nhưng không đáp ứng được tiêu chí “sự kiện bất khả kháng” theo Điều 156 Bộ Luật dân sự (các tiêu chí: (i) xảy ra một cách khách quan; (ii) không thể lường trước được; và (iii) không thể khắc phục được mặc dù đã áp dụng mọi biện pháp cần thiết và khả năng cho phép) thì có được coi là “sự kiện bất khả kháng” theo Luật Xây dựng không?

Chẳng hạn, tình huống hỏa hoạn, dịch bệnh xảy ra và một bên tham gia vào hợp đồng xây dựng (ví dụ: nhà thầu thi công) tự ý dừng, trì hoãn thực hiện hợp đồng vì cho rằng mình bị ảnh hưởng bởi sự kiện bất khả kháng.

Ngoài ra, việc liệt kê “Các trường hợp khác do Thủ tướng Chính phủ quyết định đối với các dự án đầu tư công, dự án sử dụng vốn chi thường xuyên, dự án PPP” tại điểm e khoản 1 Điều 12 dự thảo Luật là một sự kiện bất khả kháng là không hợp lý vì sử dụng một biện pháp hành chính (quyết định của Thủ tướng Chính phủ) để can thiệp vào một quan hệ thuần túy dân sự. Chẳng hạn trường hợp dự án đầu tư công mà Ban quản lý xây dựng tỉnh X được giao làm chủ đầu tư xây dựng tuyến đường giao thông Y bằng vốn đầu tư công; công ty Z là nhà thầu được lựa chọn và hợp đồng ký giữa X – Z là hợp đồng dân sự, được điều chỉnh bởi Bộ luật dân sự và Luật Xây dựng. Trường hợp này, khi một sự kiện phát sinh mà Ban quản lý xây dựng tỉnh X có quyền đề xuất để Thủ tướng Chính phủ quyết định đây là sự kiện bất khả kháng. Tình huống này sẽ xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của doanh nghiệp Z. Về lâu dài, các doanh nghiệp sẽ có tâm lý ngại ngần khi giao kết hợp đồng xây dựng với các đơn vị của nhà nước để thực hiện các dự án đầu tư công.

2.2. Quy định về hoàn cảnh thay đổi cơ bản (khoản 2 Điều 12 dự thảo Luật)

– Quy định tại dự thảo Luật:

“Điều 12. Bất khả kháng và hoàn cảnh thay đổi cơ bản trong hoạt động đầu tư xây dựng

2. Một sự kiện được coi là hoàn cảnh thay đổi cơ bản trong hoạt động đầu tư xây dựng khi đáp ứng đủ các điều kiện theo quy định tại Điều 420 Bộ Luật dân sự năm 2015 và trực tiếp ảnh hưởng đến hoạt động đầu tư xây dựng gồm:

a) Nhà nước thay đổi chính sách, pháp luật;

b) Các điều kiện bất thường về địa chất không lường trước được;

c) Biến động bất thường về giá nguyên vật liệu xây dựng;

d) Các trường hợp khác do Thủ tướng Chính phủ quyết định đối với các dự án đầu tư công, dự án sử dụng vốn chi thường xuyên, dự án PPP.”

– Đánh giá:

Tương tự như ý kiến đối với quy định về bất khả kháng tại khoản 1 Điều 12 dự thảo Luật, tôi kiến nghị chỉnh sửa khoản 2 Điều 12 dự thảo Luật, quy định về hoàn cảnh thay đổi cơ bản, đặc biệt là quy định tại điểm d khoản 2 Điều 12 dự thảo Luật: “Các trường hợp khác do Thủ tướng Chính phủ quyết định đối với các dự án đầu tư công, dự án sử dụng vốn chi thường xuyên, dự án PPP”.

2.3. Quy định về Bàn giao công trình xây dựng, đưa công trình vào khai thác, sử dụng (khoản 4 Điều 57 dự thảo Luật)

– Quy định tại dự thảo Luật:

“Điều 57. Bàn giao công trình xây dựng

4. Trường hợp chưa bàn giao được công trình cho chủ quản lý sử dụng thì chủ đầu tư có trách nhiệm tạm thời quản lý, vận hành công trình xây dựng.”

– Đánh giá:

Tại một số dự án đầu tư kinh doanh, ví dụ dự án đầu tư xây dựng khu đô thị, pháp luật về đầu tư và pháp luật về đất đai quy định chủ đầu tư được giao đất không thu tiền sử dụng đất để đầu tư công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình hạ tầng xã hội (đối với trường hợp chủ đầu tư không kinh doanh, khai thác công trình hạ tầng xã hội). Khi đầu tư hoàn thành theo quy hoạch, thiết kế, chủ đầu tư dự án phải bàn giao công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình hạ tầng xã hội cho Nhà nước để Nhà nước giao cho các đơn vị quản lý, vận hành.

Tuy nhiên thực tiễn phát sinh tình huống thời gian chờ đợi bàn giao kéo dài. Trong thời gian chưa bàn giao, cần cho phép chủ đầu tư được thu các khoản kinh phí để phục vụ công tác vận hành công trình, cung cấp các tiện ích cho cư dân, khách hàng theo thỏa thuận với người có nhu cầu sử dụng trên cơ sở lấy thu bù chi và không có mục đích lợi nhuận. Quy định này nhằm hài hòa lợi ích giữa Nhà nước – doanh nghiệp – người dân và nâng cao chất lượng đô thị, chất lượng sống cho cư dân.

Do đó, kiến nghị sửa khoản 4 Điều 57 dự thảo Luật như sau:

“4. Trường hợp chưa bàn giao được công trình cho chủ quản lý sử dụng thì chủ đầu tư có trách nhiệm tạm thời quản lý, vận hành công trình xây dựng; chủ đầu tư được thu các khoản kinh phí để phục vụ công tác vận hành công trình, cung cấp các tiện ích theo thỏa thuận với người có nhu cầu sử dụng trên cơ sở lấy thu bù chi và không có mục đích lợi nhuận.”

2.4. Quy định về Xây dựng công trình tạm (khoản 1 Điều 71 dự thảo Luật)

– Quy định tại dự thảo Luật:

“Điều 71. Xây dựng công trình tạm

1. Công trình xây dựng tạm là công trình được xây dựng để phục vụ thi công xây dựng công trình chính hoặc công trình sử dụng cho việc tổ chức các sự kiện được Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chấp thuận về địa điểm, quy mô và thời gian tồn tại của công trình.”

– Đánh giá và đề xuất:

Thứ nhất, theo quy định tại Điều 131 Luật Xây dựng hiện hành, công trình xây dựng tạm có thể bao gồm “công trình để phục vụ cho việc tổ chức các hoạt động khác”, bên cạnh “công trình sử dụng cho việc tổ chức các sự kiện”. Do đó, đề xuất duy trì quy định “công trình để phục vụ cho việc tổ chức các hoạt động khác” để ổn định chính sách và bao quát hết các trường hợp; ví dụ: các trạm trộn bê tông, trạm nghiền đá làm vật liệu xây dựng… có thể được cho phép tồn tại dưới dạng công trình xây dựng tạm. Nếu bỏ quy định nêu trên thì sẽ thiếu hành lang pháp lý để cấp phép tồn tại cho các trường hợp trên.

Thứ hai, đề nghị chuyển thẩm quyền chấp thuận về địa điểm, quy mô và thời gian tồn tại của công trình tạm cho UBND cấp xã để thực hiện đúng nguyên tắc phân cấp, phân quyền. Việc chấp thuận về địa điểm, quy mô và thời gian tồn tại của công trình tạm không cần thiết phải do UBND cấp tỉnh thực hiện. Xin lưu ý rằng quy định đang áp dụng tại Nghị định số 140/2025/NĐ-CP cũng đã phân cấp cho UBND cấp xã chấp thuận về địa điểm, quy mô và thời gian tồn tại của công trình tạm.

Do đó, tôi đề xuất sửa quy định về Xây dựng công trình tạm (khoản 1 Điều 71 dự thảo Luật như sau: “1. Công trình xây dựng tạm là công trình được xây dựng để phục vụ thi công xây dựng công trình chính hoặc công trình sử dụng cho việc tổ chức các sự kiện hoặc hoạt động khác được Ủy ban nhân dân cấp xã chấp thuận về địa điểm, quy mô và thời gian tồn tại của công trình.“

Tôi xin tham gia một số ý kiến như trên đối với dự thảo Luật Xây dựng (sửa đổi). Kính gửi Quý cơ quan nghiên cứu, tổng hợp.

Xin trân trọng cảm ơn!

Luật sư Nguyễn Văn Đỉnh (Đoàn luật sư thành phố Hà Nội)