Tham gia ý kiến đối với chính sách của Luật Đầu tư kinh doanh – LS Nguyễn Văn Đỉnh

LS Nguyễn Văn Đỉnh có tham luận tham gia ý kiến đối với chính sách của Luật Đầu tư kinh doanh.

Kính gửi: Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI).

Theo đề nghị của Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI), tôi xin gửi ý kiến góp ý đối với chính sách của Luật Đầu tư (thay thế). Nội dung góp ý của tôi tập trung ở Chính sách 1: Hoàn thiện, đơn giản hoá thủ tục đầu tư kinh doanh, tiếp tục tăng cường phân cấp thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư (cụ thể là về thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư), theo dự thảo Tờ trình chính sách của Luật Đầu tư (thay thế) do Bộ Tài chính chủ trì soạn.

1. Phân tích và phương án chọn của Bộ Tài chính

Tại dự thảo Tờ trình chính sách của Luật Đầu tư (thay thế), Bộ Tài chính đề xuất 3 phương án:

– Phương án 1 (theo hướng đơn giản hóa thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư):

– Quy định việc thực hiện thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư chỉ áp dụng đối với  dự án ảnh hưởng lớn đến môi trường hoặc tiềm ẩn khả năng ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường, dự án ảnh hưởng đến quốc phòng an ninh, dự án có sử dụng tài nguyên (nguồn lực) của đất nước như đất, rừng, biển, khoáng sản…, dự án đầu tư lớn, trong các lĩnh vực quan trọng như cảng biển, sân bay…

– Đơn giản hoá việc thực hiện thủ tục này nhằm giải quyết, khắc phục những vấn đề vướng mắc, tồn tại của thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư hiện nay:

+ Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền chấp thuận chủ trương đầu tư, thu hẹp diện dự án phải thực hiện chấp thuận chủ trương đầu tư: Quốc hội chỉ chấp thuận chủ trương đầu tư đối với dự án có yêu cầu áp dụng cơ chế, chính sách đặc biệt cần được Quốc hội quyết định. Đối với các dự án còn lại, phân cấp thẩm quyền cho Thủ tướng chính phủ. Tiếp tục phân quyền chấp thuận chủ trương đầu tư của Thủ tướng Chính phủ cho UBND cấp tỉnh đối với nhiều loại hình dự án.

+ Thu hẹp diện dự án phải thực hiện thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư của UBND cấp tỉnh đối với các dự án đã được công bố để lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư.

– Phương án 2: Bãi bỏ thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư tại Luật Đầu tư; thực hiện quản lý dự án đầu tư theo quy định của pháp luật chuyên ngành.

– Phương án 3: giữ nguyên quy định hiện hành.

Trên cơ sở đó, Bộ Tài chính đề xuất chọn phương án 1.

2. Ý kiến tham gia góp ý

Tôi tán thành với phương án đề xuất của Bộ Tài chính. Trong tham luận này, tôi phân tích nhằm làm rõ bản chất của thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư, đánh giá đây là thủ tục gây cản trở hay giúp bảo vệ doanh nghiệp. Nguyên tắc của xây dựng chính sách là phải xác định chính xác vấn đề mà chính sách ấy cần giải quyết. Nếu việc thẩm định, chấp thuận chủ trương đầu tư hiện nay quá phức tạp thì cần đơn giản hóa thủ tục, không phải bãi bỏ thủ tục này.

2.1. Bản chất của thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư

Nghị quyết 66 của Bộ Chính trị về đổi mới xây dựng và thi hành pháp luật đã xác định nhiệm vụ đột phá thể chế, pháp luật để đất nước tiến bước vào kỷ nguyên vươn mình. Việc triển khai thực hiện Nghị quyết này chắc chắn sẽ có tác động tích cực đến môi trường pháp lý đầu tư tại Việt Nam, đặc biệt là khung pháp lý cho các dự án bất động sản – vốn đang vô cùng phức tạp, chồng chéo.

Gần đây, một số chuyên gia, nhân vật có ý kiến về việc cần bỏ thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư đối với các dự án đầu tư kinh doanh để đơn giản hóa thủ tục, rút ngắn thời gian cho doanh nghiệp (đặc biệt trong thời gian Quốc hội xây dựng Luật số 90/2025/QH15 sửa đổi, bổ sung 8 luật, trong đó có Luật Đầu tư 2020). Các thủ tục hành chính về quy hoạch, đất đai, đầu tư… được giảm thiểu là mong chờ của rất nhiều người, của cộng đồng doanh nghiệp. Tuy nhiên, thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư vẫn cần thiết phải duy trì không chỉ để phục vụ công tác quản lý mà còn để bảo vệ quyền, lợi ích của chính nhà đầu tư.

Vậy đâu là bản chất, ý nghĩa của thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư? Luật Đầu tư giải thích đây là việc “cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp thuận về mục tiêu, địa điểm, quy mô, tiến độ, thời hạn thực hiện dự án; nhà đầu tư hoặc hình thức lựa chọn nhà đầu tư và các cơ chế, chính sách đặc biệt (nếu có) để thực hiện dự án đầu tư”. Có thể hiểu rằng chấp thuận chủ trương đầu tư là việc cơ quan nhà nước đồng ý cho phép một dự án được phép triển khai tại một địa điểm xác định, trong một khoảng thời gian nhất định, với quy mô cụ thể nhằm giải quyết các mục tiêu cụ thể.

Ví dụ, thông qua thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư, Nhà nước sẽ cho phép một dự án khu đô thị sẽ được chấp thuận triển khai tại địa điểm nào, trong khoảng thời gian bao lâu, nhằm tạo ra những giá trị gì cho Nhà nước, nhà đầu tư và xã hội (số lượng sản phẩm nhà ở, các công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, tiện ích…)

Để một dự án đầu tư được chấp thuận hay không, cơ quan nhà nước cần đánh giá dự án ấy có phù hợp với hệ thống các quy hoạch. Đặc thù của hoạt động quản lý ở nước ta là phải tuân theo các quy hoạch của Nhà nước với quan điểm “quy hoạch phải đi trước một bước”, “quy hoạch dẫn dắt sự phát triển”, tránh phát triển tự phát sẽ gây lãng phí nguồn lực (Văn kiện đại hội Đảng lần thứ 13 nhấn mạnh: “Nhà nước quản lý nền kinh tế bằng luật pháp, cơ chế, chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch…)

Công cụ quy hoạch được áp dụng trong hầu khắp các lĩnh vực của đời sống xã hội, là công cụ để các cơ quan nhà nước thực hiện quản lý, bao gồm quy hoạch trong lĩnh vực xây dựng, đất đai, sử dụng tài nguyên, khoáng sản, lâm nghiệp, kết cấu hạ tầng (giao thông đường bộ, đường thủy nội địa, đường sắt, hàng không, cảng biển)…

Như vậy, để chấp thuận hay không chấp thuận cho một dự án được triển khai, các cơ quan nhà nước cần rà soát để đánh giá sự phù hợp của dự án với quy hoạch của ngành, lĩnh vực mình quản lý. Nếu coi dự án đầu tư là một con voi được cấu thành từ các bộ phận đầu, chân, đuôi, tai… – là các lĩnh vực riêng lẻ mà Nhà nước quản lý (gồm quy hoạch, đất đai, đầu tư, bất động sản, bảo vệ môi trường…) thì thủ tục thẩm định để chấp thuận chủ trương đầu tư đóng vai trò là bước đánh giá, tổng rà soát cuối cùng để dự án được triển khai mà nếu thiếu nó thì rất có thể sẽ rơi vào trạng thái có các bộ phận đầu, chân, đuôi, tai… nhưng không thể ráp thành con voi hoàn chỉnh.

2.2. Hậu quả pháp lý khi bỏ thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư

Trên thực tế, thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư hiện nay, mặc dù đã khống chế thời gian tối đa trong luật, nhưng thường bị kéo dài và được coi là một “điểm nghẽn” của nền kinh tế. Nhưng nếu đi theo hướng cắt giảm “điểm nghẽn” phình thêm những điểm nghẽn mới.

Lý do là bởi quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư là cơ sở để xác lập dự án, qua đó xác định rõ ràng các thông tin: quy mô, mục tiêu dự án, thời hạn thực hiện dự án, tiến độ thực hiện, quyền – nghĩa vụ của các bên (Nhà nước, nhà đầu tư) với nhau, xác định các ưu đãi đầu tư mà nhà đầu tư sẽ được hưởng (gồm ưu đãi về miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất và các khoản thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế xuất nhập khẩu)…

Nếu không có quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư thì những nội dung trên sẽ rất khó xác định một cách minh bạch. Và sự kém minh bạch trong mối quan hệ giữa Nhà nước và doanh nghiệp thì chủ thể chịu thiệt hại, bị “o ép” nhất chính là các nhà đầu tư.

Ví dụ, với một dự án khu du lịch nghỉ dưỡng, nếu không xác định rõ thời hạn hoạt động của dự án, nhà đầu tư sẽ không biết chính xác mình được thực hiện hoạt động kinh doanh trong bao lâu để có chiến lược phù hợp, đồng thời luôn phải nơm nớp lo âu về việc dự án bị chấm dứt hoạt động để giao cho một nhà đầu tư khác.

Nếu không xác định rõ ràng ngay từ đầu quyền – nghĩa vụ của các bên thì quá trình thực hiện rất có thể sẽ phát sinh bất cập, tranh cãi (điển hình là việc nhà đầu tư cho rằng mình xứng đáng được hưởng cơ chế ưu đãi này nhưng cơ quan nhà nước không đồng ý). Với những vướng mắc dạng này, trên thực tế cơ quan nhà nước sẽ yêu cầu dừng thực hiện thủ tục để gửi văn bản cho các cơ quan quản lý đề nghị làm rõ, như hiện tượng suốt những năm qua.

Chẳng hạn, nếu không thực hiện chấp thuận chủ trương đầu tư thì đến bước giao đất, cơ quan nhà nước rà soát thấy 9/10 loại quy hoạch đã phù hợp nhưng còn 01 quy hoạch không phù hợp. Trường hợp này dự án hoặc là sẽ phải chấm dứt hoạt động, hoặc phải dừng lại để điều chỉnh quy hoạch cho phù hợp. Chủ thể chịu thiệt hại nhiều nhất trường hợp này chính là doanh nghiệp.

Ngoài ra, hiện nay vẫn còn hiện tượng “tư duy nhiệm kỳ”, khiến nhà đầu tư có thể bị gây khó dễ sau khi cơ quan nhà nước có sự chuyển giao lãnh đạo nhiệm kỳ mới. Trường hợp này, việc nắm giữ văn bản chấp thuận chủ trương đầu tư lại là công cụ để nhà đầu tư bảo vệ quyền lợi của mình.

Việc bãi bỏ thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư sẽ tác động tiêu cực đến việc thực hiện quyền kinh doanh của nhà đầu tư (do quyền này chưa được quy định rõ ràng trong một quyết định hành chính cụ thể). Nhà đầu tư còn có thể bị giới hạn khả năng huy động vốn từ vay tín dụng hoặc các hợp đồng hợp tác kinh doanh… (đối tác liệu có giải ngân khi không chắc chắn về tư cách chủ đầu tư của doanh nghiệp, không biết doanh nghiệp được kinh doanh tới đâu, có những quyền gì?…)

Đặc biệt, việc bỏ thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư có nguy cơ khiến nền kinh tế trở nên nhiễu loạn vì mọi dự án đều không có “giấy khai sinh” (là quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư), như vậy dự án “thật” sẽ trộn lẫn với dự án “ma”, không phân biệt được thật – giả và người tiêu dùng có nguy cơ chịu thiệt hại từ hành vi lừa đảo.

Một số ý kiến cho rằng Nhà nước chấp thuận chủ trương đầu tư tức là quản lý cả về mục tiêu, địa điểm, quy mô của từng dự án cụ thể và đi ngược nguyên tắc cơ bản của tự do kinh doanh và cơ chế thị trường. Nhận định này cần được xem xét lại, đặc biệt với các dự án có sử dụng đất. Đặc thù của nước ta là chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nguồn lực đất đai là có hạn, ngày càng khan hiếm nên cần kiểm soát hoạt động đầu tư (thông qua hoạt động quy hoạch, thu hồi đất, giao đất/cho thuê đất) để đảm bảo nguồn lực đai và cơ hội đầu tư được sử dụng một cách hiệu quả.

Việc chấp thuận hoặc không chấp thuận chủ trương đầu tư một dự án của cơ quan nhà nước không phải một hoạt động cảm tính, tùy nghi mà là kết quả của quá trình thẩm định. Trong đó, các cơ quan quản lý sẽ đánh giá sơ bộ về sự cần thiết triển khai dự án, hiệu quả kinh tế – xã hội của dự án, đánh giá sơ bộ tác động của việc triển khai dự án đến môi trường… Chẳng hạn, các dự án có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường có thể bị loại bỏ ngay từ đầu, thay vì chờ dự án triển khai và gây ô nhiễm thực sự mới yêu cầu dừng để xử lý.

Đặc biệt, hiện nay có một tỷ lệ lớn dự án đầu tư có yêu cầu Nhà nước thu hồi đất để giao đất, cho thuê đất cho nhà đầu tư (số lượng dự án mà doanh nghiệp tự huy động nguồn lực đất đai qua thị trường (tự đi “mua gom”) là rất hạn chế). Nếu doanh nghiệp cần Nhà nước thu hồi đất để giao đất cho mình thì dự án cần phải được xem xét cẩn trọng để đảm bảo nó tuân thủ các công cụ quy hoạch và thực sự cần thiết, hiệu quả, khả thi.

Nếu cho rằng Nhà nước không cần chấp thuận chủ trương đầu tư, hãy để doanh nghiệp tự chủ hoạt động đầu tư, kinh doanh và để thị trường tự điều tiết, vậy ta thấy gì từ các dự án bỏ hoang, các khu “đô thị ma” không có người dùng, các dự án “biệt thự để nuôi bò”? Hoạt động thẩm định của cơ quan nhà nước sẽ giúp đánh giá sự cần thiết, tính hiệu quả kinh tế – xã hội của dự án trước khi cho phép dự án triển khai nhằm tiết kiệm nguồn lực cho nhà đầu tư – cũng là nguồn lực của toàn xã hội.

2.3. Giải pháp để đơn giản hóa thủ tục đầu tư

Vấn đề mà doanh nghiệp quan tâm, lo ngại hiện nay là khâu thẩm định, chấp thuận chủ trương đầu tư được thực hiện quá lâu, một số dự án kéo dài qua nhiều năm. Nhưng nguyên tắc của xây dựng chính sách, ban hành pháp luật là phải xác định chính xác vấn đề mà chính sách ấy cần giải quyết. Ở đây, vấn đề là thủ tục thẩm định, chấp thuận chủ trương đầu tư quá cồng kềnh thì giải pháp phải là sửa luật để đơn giản hóa quá trình 3 bước: trình – thẩm định – ra quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư.

Một cách tổng quát, thủ tục quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư là cần thiết để đảm bảo tính chặt chẽ của hoạt động đầu tư, bảo vệ quyền, lợi ích của các chủ thể trong xã hội trong đó có quyền lợi của chính doanh nghiệp. Vấn đề còn lại chỉ là phải sửa luật để phân cấp triệt để thẩm quyền cho cấp địa phương, tránh đẩy việc lên trung ương, đồng thời thủ tục thẩm định, chấp thuận phải nhanh, gọn, tối giản, tránh cồng kềnh như thời gian qua.

Hiện nay, Luật số 90/2025/QH15 sửa đổi, bổ sung 8 luật, trong đó có Luật Đầu tư 2020 đã đi theo hướng phân cấp triệt để thẩm quyền cho địa phương chấp thuận các dự án (thể hiện đúng nguyên tắc “địa phương quyết, địa phương làm, địa phương chịu trách nhiệm” mà lãnh đạo Đảng, Nhà nước chỉ đạo). Thời gian tới, hầu hết các loại hình dự án gồm khu đô thị, khu công nghiệp, cảng biển, cảng hàng không… ở mọi quy mô đều được phân cấp cho UBND cấp tỉnh quyết định. Thủ tục đầu tư bởi vậy có thể được rút ngắn, không còn là một rào cản đối với doanh nghiệp.

Ngoài ra, dự thảo luật thay thế cũng cần sàng lọc về loại hình dự án, xem dự án nào thật sự cần thiết phải chấp thuận chủ trương đầu tư, dự án nào không cần thì bỏ khỏi các Điều 30, 31, 32 Luật Đầu tư 2020 để không cần phải được cơ quan nhà nước chấp thuận. Điển hình là với dự án hãng hàng không (thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư của Thủ tướng Chính phủ theo điểm c khoản 1 Điều 31 Luật Đầu tư). Tôi tán thành với việc cần bãi bỏ vì đã có thủ tục đầu tư theo pháp luật về hàng không dân dụng rồi, không cần Luật Đầu tư phải chấp thuận chủ trương đầu tư một lần nữa.

Các dự án nhỏ lẻ mà không phải dự án bất động sản, không có tính chất kinh doanh bất động sản (ví dụ dự án sản xuất mà doanh nghiệp, người dân dùng đất có sẵn, hoặc thuê địa điểm, không cần cơ quan nhà nước giao/cho thuê đất, không có nhu cầu chuyển mục đích sử dụng đất…) thì không cần chấp thuận chủ trương đầu tư.

Ngược lại, với dự án mà Nhà đầu tư có yêu cầu Nhà nước thu hồi đất để giao đất/cho thuê đất (nhà đầu tư không thể “tự lo” địa điểm) thì buộc phải có chấp thuận chủ trương đầu tư. Vì nếu không có, Nhà nước sẽ căn cứ vào đâu để thu hồi của dân để giao cho doanh nghiệp? Quyền sử dụng đất của người dân là quyền hiến định được pháp luật bảo vệ mà? Vậy người dân phải biết Nhà nước thu hồi đất của mình nhằm mục đích gì, để làm dự án như thế nào?

Một cách tổng quát: Phải có chấp thuận chủ trương đầu tư để Nhà nước có căn cứ trình bày/giải trình với dân khi ban hành thông báo/quyết định thu hồi đất.

Nhìn xa hơn, việc các dự án tắc nghẽn do pháp lý còn liên quan đến các thủ tục khác, quy định bởi nhiều luật khác và thuộc phạm vi quản lý của nhiều bộ, ngành (gồm thủ tục lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch; lựa chọn nhà đầu tư; thu hồi đất, giao đất, định giá đất; thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi; thẩm duyệt thiết kế PCCC; thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường; cấp giấy phép xây dựng…) Do đó, cần rà soát, sửa đổi các luật liên quan để cắt giảm, đơn giản hóa thủ tục hành chính nhằm tạo thuận lợi cho các nhà đầu tư.

Tôi xin tham gia một số ý kiến như trên đối với chính sách của Luật Đầu tư (thay thế). Kính gửi Quý cơ quan nghiên cứu, tổng hợp.

Xin trân trọng cảm ơn!

Luật sư Nguyễn Văn Đỉnh (Đoàn Luật sư thành phố Hà Nội)