Kính gửi: Bộ Tư pháp.
Tôi là luật sư Nguyễn Văn Đỉnh, thuộc Đoàn luật sư thành phố Hà Nội. Thông qua quá trình hành nghề tư vấn pháp lý lĩnh vực đất đai, đầu tư, kinh doanh bất động sản, tôi đúc rút được một số kinh nghiệm trong xây dựng và thực thi Luật Đất đai. Hiện nay, Quốc hội đang thảo luận để xây dựng Nghị quyết nhằm tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong tổ chức thi hành Luật Đất đai (“dự thảo Nghị quyết”) mà trong đó chính sách nổi bật là về mở rộng các trường hợp thu hồi đất và mở rộng phạm vi áp dụng bảng giá đất. Qua quá trình quan sát, nghiên cứu và tư vấn pháp luật, tôi nhận thấy phương án của dự thảo Nghị quyết vẫn cần phải xem xét thấu đáo trước khi trình Quốc hội thông qua để bảo đảm ổn định xã hội và sinh kế của người dân.
Thông qua website của Bộ Tư pháp, tôi được tiếp cận với tài liệu họp rà soát về ngôn ngữ, thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản dự thảo Nghị quyết. Mặc dù không thuộc thành phần được mời nhưng trên tinh thần góp ý để xây dựng thể chế, thực hiện chức năng xã hội của luật sư, tôi xin gửi đến Quý Bộ một vài ý kiến đóng góp. Xin nhấn mạnh, ý kiến của tôi được thực hiện với mục đích góp ý để xây dựng thể chế, đóng góp cho sự phát triển chung và bền vững của đất nước, không nhằm bất kỳ mục đích nào khác.
1. Đề dẫn
Là một người tư vấn pháp lý lĩnh vực đất đai, có một thời gian tôi rất băn khoăn về khái niệm “Thu hồi đất để phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng” – liên quan đến chế định thu hồi đất kinh điển trong pháp luật đất đai qua các thời kỳ. “Điều sáu mươi hai Luật Đất đai” (Điều 62 Luật Đất đai 2013) là khái niệm đã ghim vào não những luật sư làm nghề liên quan mảng này trong suốt những năm qua, với quy định về chuyển dịch đất đai bắt buộc, bên cạnh cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện tại Điều 73 (hiện nay, các quy định này vẫn kế thừa tại Điều 79 và Điều 127 của Luật Đất đai 2024).
Đào sâu nghiên cứu, tôi rất băn khoăn khái niệm “phát triển kinh tế – xã hội”. Phải chăng nó quá khó hiểu? “Phát triển kinh tế” thì có lẽ ai cũng hiểu. Nhưng còn “Phát triển xã hội” hay “Phát triển kinh tế – xã hội” thì có lẽ ít người hiểu tường tận được. “Phát triển” là thuộc tính gắn với “kinh tế” nhiều hơn vì ta có thể đo lường bằng các chỉ số, các kết quả thống kê, còn “xã hội” thì lại là vấn đề khác. Nói đến thuộc tính của “xã hội”, ta thường nói “xã hội văn minh hơn” (chủ yếu thay đổi về “chất”) chứ hiếm khi nói “xã hội phát triển hơn” (chủ yếu thay đổi về “lượng”).
Để tìm lời giải đáp, tôi đi lần lục lại các phiên bản Luật Đất đai cũ theo chiều lùi, từ Luật Đất đai 2003, Luật Đất đai 1993 cho tới Luật Đất đai 1987 (và các phiên bản sửa đổi cục bộ năm 1998, 2001). Ở đạo luật đầu tiên vào năm 1987, chế định thu hồi đất này được thiết kế hết sức tùy tiện: Nhà nước thu hồi toàn bộ hoặc một phần đất đã giao sử dụng trong trường hợp “cần sử dụng đất cho nhu cầu của Nhà nước hoặc của xã hội” (Điều 14). Tức là cứ cần đất vào bất kỳ mục đích gì là Nhà nước có thể thu hồi.
Đến Luật Đất đai 1993, quy định này được thiết kế như sau: “Trong trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại…” (Điều 27), bổ sung thêm cụm từ “trường hợp thật cần thiết” và làm rõ mục đích thu hồi là để sử dụng cho “lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng”. Đến Luật sửa đổi năm 2001 có làm rõ thêm việc người bị thu hồi đất được bồi thường hoặc hỗ trợ; ngoài ra Nhà nước có chính sách để ổn định đời sống cho người có đất bị thu hồi, nếu phải di chuyển chỗ ở thì được bố trí tái định cư bằng nhà ở hoặc giao đất để làm nhà ở.
10 năm sau, Luật Đất đai 2003 lần đầu tiên sử dụng cụm từ “kinh tế” làm lý do thu hồi đất. Điều 38 quy định các trường hợp thu hồi đất gồm: “Nhà nước sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế”. Tôi không hiểu tại sao nhà làm luật thời kỳ này lại thiết kế các trường hợp thu hồi đất quá rộng và trao toàn bộ thẩm quyền cho Chính phủ quy định chi tiết (tại Nghị định số 181/2004/NĐ-CP). Đây là điểm khởi đầu của một thời kỳ mà có rất nhiều tranh chấp, khiếu kiện của người dân liên quan đến đất đai, trong đó chủ yếu là do quyết định thu hồi đất và/hoặc phương án bồi thường.
Đến Luật Đất đai 2013, nhà làm luật bổ sung thêm cụm từ “xã hội” vào bên cạnh cụm từ “kinh tế”, và ta có chế định “Thu hồi đất để phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng” được duy trì cho đến ngày nay. Về mặt ngôn ngữ thì “phát triển kinh tế – xã hội” dường như quá khó hiểu, nhưng qua suy ngẫm và trao đổi với những người tham gia vào quá trình xây dựng luật thì tôi hiểu được ý tưởng của nhà làm luật giai đoạn này. Có lẽ để khắc phục những vấn đề do Luật Đất đai phiên bản trước gây ra nên bên cạnh yếu tố “phát triển kinh tế” thì yếu tố “xã hội” phải được đặt ra khi tính đến chuyện thu hồi đất của dân.
Hai chữ “xã hội” đặt ngang bằng với hai chữ “kinh tế” và ở giữa là dấu gạch ngang cân bằng dường như là chỉ dấu để cho thấy nhà làm luật đã nhận thức được việc mọi quyết sách được đưa ra cần phải bảo đảm sự ổn định, cân bằng, bền vững. Như tôi thường nghe những thông điệp trên báo, đài: không đánh đổi ổn định xã hội lấy tăng trưởng kinh tế.
2. Góp ý về việc mở rộng các trường hợp Nhà nước thu hồi đất
Hiện nay, Quốc hội đang thảo luận để xây dựng Nghị quyết về một số cơ chế, chính sách tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong tổ chức thi hành Luật Đất đai (có bản chất là sửa Luật Đất đai 2024). Tôi dẫn dắt lại tiến trình xây dựng, hoàn thiện chế định thu hồi đất ở trên để cảnh báo về những điều ta có thể lại phải đối diện trong tương lai: Điều gì sẽ xảy ra nếu ta chọn đánh đổi ổn định xã hội lấy tăng trưởng kinh tế, nếu ta chấp nhận cán cân “kinh tế” – “xã hội” mất cân bằng?
Đầu tiên, tôi xin góp ý về việc mở rộng các trường hợp Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng (tại khoản 2 Điều 3 dự thảo Nghị quyết, gồm 3 điểm), trong đó có trường hợp: “c) Tạo quỹ đất để thanh toán dự án theo Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao (Hợp đồng BT), để cho thuê đất tiếp tục sản xuất, kinh doanh đối với trường hợp tổ chức đang sử dụng đất mà Nhà nước thu hồi đất quy định tại Điều 78, Điều 79 Luật Đất đai và khoản 1, điểm a khoản 2 Điều này.”
Thu hồi đất là chế định gây tranh luận của Luật Đất đai. Tôi ủng hộ việc duy trì chính sách “Thu hồi đất để phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng”, vì nước ta là đất nước đi sau, muốn rút ngắn khoảng cách với các quốc gia khác thì phải đầu tư cơ sở hạ tầng, phải có đất để xây dựng kết cấu hạ tầng của nền kinh tế (một trong 3 đột phá chiến lược của Đảng). Việc thu hồi đất sẽ tạo cơ hội để đẩy nhanh quá trình xây dựng kết cấu hạ tầng, các dự án tạo động lực… Nhưng việc thu hồi đất theo tôi phải gắn với 2 điều kiện tiên quyết:
Thứ nhất, chỉ thu hồi đất trong những trường hợp thật cần thiết theo đúng Điều 54 Hiến pháp.
Thứ hai, người dân bị thu hồi đất phải được bồi thường thỏa đáng, hỗ trợ thực chất và ưu tiên đất để tái định cư trước khi dành đất để kinh doanh.
Nghiên cứu dự thảo Nghị quyết, tôi rất băn khoăn khi cả 2 điều kiện nêu trên đều rất có thể không được bảo đảm và dường như đang đi theo hướng hi sinh ổn định xã hội để đổi lấy tăng trưởng kinh tế.
Ở điều kiện thứ nhất, dự thảo Nghị quyết đề xuất bổ sung một số trường hợp thu hồi đất: (i) Để tạo quỹ đất để thanh toán dự án theo Hợp đồng BT; (ii) Để cho thuê đất tiếp tục sản xuất, kinh doanh đối với trường hợp tổ chức đang sử dụng đất mà Nhà nước thu hồi đất.
Tôi rất băn khoăn về tính hợp lý của 2 trường hợp thu hồi đất dự kiến bổ sung này. Ở trường hợp 1, tôi tán thành việc Nhà nước cần cho phép triển khai các dự án BT (đổi đất lấy hạ tầng) vì như tôi đã nêu, ta cần đầu tư kết cấu hạ tầng trong khi ngân sách còn eo hẹp. Nhưng để mời gọi tư nhân tham gia đầu tư xây dựng hạ tầng theo hình thức BT thì Nhà nước cần phải chủ động bố trí quỹ đất thanh toán và phải rơi vào các trường hợp chính đáng được phép thu hồi đất theo Điều 79 Luật Đất đai, chứ sao lại thu hồi đất bắt buộc của chủ thể này với lý do là Nhà nước cần đất để giao cho chủ thể khác?
Tương tự là trường hợp 2, Nhà nước muốn bồi hoàn/hoàn trả đất cho doanh nghiệp đang sản xuất mà bị thu hồi đất thì Nhà nước cũng phải chủ động bố trí quỹ đất và phải rơi vào các trường hợp chính đáng theo Điều 79 Luật Đất đai. Liệu quy định mới này có tạo ra hiệu ứng domino không? Nhà nước thu hồi đất của A và bởi A mất đất sản xuất nên phải thu hồi đất của B để bồi hoàn cho A? Sau đó, để bồi hoàn cho B thì lại phải tiếp tục thu hồi của C?… Và vòng lặp cứ thế tiếp diễn?
Thời gian qua, các nhà lãnh đạo Đảng, Nhà nước đã đề cập nhiều đến việc xây dựng một nền hành chính hiện đại, minh bạch và hiệu quả, gắn với trách nhiệm giải trình. Đó là hướng đi rất đúng đắn, được người dân, trong đó có tôi, rất mong chờ. Trách nhiệm giải trình theo tôi cần phải được bảo đảm, ghi nhận thông qua việc khi Nhà nước đưa ra một quyết định hành chính ảnh hưởng đến quyền lợi của người dân thì phải làm rõ được việc nó xuất phát từ “Tôi cần” hay vì “Xã hội cần”.
Tham gia vào quá trình góp ý, xây dựng Luật Đất đai 2024, tôi nhận thấy rõ việc thiết kế các trường hợp Nhà nước thu hồi đất bằng phương pháp liệt kê của Luật Đất đai chính là để giới hạn, kiểm soát quyền lực nhà nước – công cụ không thể thiếu trong một nhà nước pháp quyền và ở mỗi trường hợp thu hồi đất theo Điều 79 Luật Đất đai đều toát lên được tính chất “lợi ích quốc gia, công cộng” – tính chất “vì xã hội cần”. Chế định thu hồi đất đã được thảo luận rất kỹ trong quá trình ròng rã làm Luật Đất đai 2024 và cái khung vững chắc ấy theo tôi không nên bị phá vỡ vì bất kỳ lý do gì, kể cả lý do tăng trưởng kinh tế.
Do đó, tôi kiến nghị Bộ Tư pháp trao đổi với cơ quan chủ trì soạn thảo dự thảo Nghị quyết để điều chỉnh theo hướng bãi bỏ 2 trường hợp Nhà nước thu hồi đất quy định tại điểm c khoản 2 Điều 3 dự thảo Nghị quyết để phù hợp với quy định tại khoản 3 Điều 54 Hiến pháp 2013: “Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật.”
3. Góp ý về việc mở rộng áp dụng bảng giá đất để tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
Như đã nêu ở mục 2, một điều kiện để áp dụng cơ chế thu hồi đất để phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng là phải giải quyết thấu đáo quyền lợi cho người dân: người dân bị thu hồi đất phải được bồi thường thỏa đáng, hỗ trợ thực chất và ưu tiên đất để tái định cư trước khi dành đất để kinh doanh (quan điểm này thể hiện rất rõ trong Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 của Đảng về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao).
Tôi muốn đề cấp đến sự bất hợp lý nếu sử dụng bảng giá đất làm căn cứ tính tiền bồi thường cho người dân khi Nhà nước thu hồi đất (tại khoản 3 Điều 5 dự thảo Nghị quyết) – cách làm đã gây ra rất nhiều những tranh chấp, khiếu kiện bao năm qua (theo thống kê, có tới 70%-80% các tranh chấp, khiếu kiện liên quan đến đất đai).
Dự thảo Nghị quyết quy định dùng bảng giá đất cho mọi mục tiêu (cả “đầu vào” của quan hệ đất đai – khi Nhà nước thu hồi đất và “đầu ra” của quan hệ đất đai – khi Nhà nước giao đất/cho thuê đất) và vô hiệu hóa “giá đất cụ thể”. Nghiên cứu Tờ trình và các tài liệu kèm theo, tôi được biết mục đích của phương án này là nhằm kìm chế giá đất – yếu tố đầu vào của sản xuất – kinh doanh, qua đó kiềm chế giá bất động sản, giá thành hàng hóa, dịch vụ… Đây được coi là giải pháp để hỗ trợ hoạt động sản xuất – kinh doanh của doanh nghiệp theo tinh thần của Nghị quyết 68 của Đảng về phát triển kinh tế tư nhân, hướng đến mục tiêu “tăng trưởng 2 con số”.
Vậy phải chăng ta nên chọn hi sinh “ổn định xã hội” để đổi lấy tăng trưởng kinh tế?
Là người đã có một số năm tham gia tư vấn pháp luật cho người dân, doanh nghiệp cũng như quan sát, chứng kiến những câu chuyện xung quanh các quyết định thu hồi đất của Nhà nước, tôi rất băn khoăn về những hệ lụy có thể xảy ra nếu dự thảo Nghị quyết được thông qua. Rõ ràng là doanh nghiệp không thể yên ổn sản xuất, kinh doanh nếu người dân vẫn đang đi kiện vì quyết định thu hồi đất liên quan dự án của mình, bởi vậy các chính sách cần phải được thiết kế nhằm bảo đảm lợi ích cho người dân trước tiên.
Ở góc độ khác, người dân bị thu hồi đất là những chủ thể chịu thiệt hại đầu tiên và lớn nhất từ dự án nên họ phải là những người đầu tiên được thụ hưởng giá trị từ dự án đó: cần phải bồi thường thật sòng phẳng, dành chỗ thuận lợi nhất để tái định cư cho họ, sau đó mới dành đất để kinh doanh. Thiết kế các chính sách theo phương án ấy mới là công bằng, phù hợp đạo lý và bền vững.
Do đó, tôi kiến nghị Bộ Tư pháp trao đổi với cơ quan chủ trì soạn thảo dự thảo Nghị quyết để điều chỉnh quy định tại khoản 3 Điều 5 dự thảo Nghị quyết theo hướng: không sử dụng bảng giá đất làm căn cứ tính tiền bồi thường cho người dân khi Nhà nước thu hồi đất mà cần căn cứ vào giá đất cụ thể, bám sát nguyên tắc thị trường để tránh gây thiệt thòi cho người dân – những người đã hi sinh quyền, lợi ích đầu tiên và nhiều nhất cho các dự án phát triển kinh tế.
Tăng trưởng kinh tế là quan trọng nhưng tăng trưởng kinh tế sẽ chỉ thực sự có ý nghĩa nếu nó không làm mất đi trật tự ổn định trong xã hội và bảo đảm công bằng cho người dân. Như thế đất đai mới thực sự trở thành một nguồn lực mà như mục tiêu nhiều người ao ước: Đất nước giàu lên, nhiều người đổi đời nhờ đất nhưng đừng để ai nghèo đi cũng vì đất.
Xin trân trọng cảm ơn!
Ngày 09/12/2025
Luật sư Nguyễn Văn Đỉnh